为什么“口惠而实不至”？


———也谈国家赔偿法之不足

　

北京大学法学院教授 贺卫方
　一

记得1994年国家赔偿法出台的时候，引来了全社会广泛的赞誉———这一下可好了，今后，国家机关的行为侵犯了公民的权利，也要承担赔偿的责任。这是多么令人高兴的事情啊！

　 然而，五六年的时间过去了。国家赔偿法的实施效果怎样呢？很遗憾，根据不少媒体的报道，在大多数情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿仍然是难乎其难的事情。一些因冤案而倾家荡产、妻离子散的个案，最后只能得到少得可怜的赔偿。不但不能弥合受害人原有的创伤，反而更是伤口上撒盐，杯水车薪般的赔偿让人在伤害之外又添加羞辱。

　 不仅如此，能够得到赔偿的还是极少数。更多的人还在为自己所受到的伤害而奔走呼号。近年来，因为在电视的法律栏目上露过几次面，在报章上发表了一些涉及司法公正的文章，我的邮箱里便经常有来自全国各地的诉冤信，甚至在办公室里也经常接待那些到北京上访的人士。他们的遭遇每每令我拍案而起。但是，一个无权无势的学者又能为他们做什么呢？

　 为什么，为什么初衷极好的立法竟然变成了画饼充饥的“样子货”？

　 二

　 从较浅的层面上说，我们固然可以认为这是由有关国家机关公职人员法律意识淡漠、缺少为人民服务的精神所致。但是，深一层看，所谓国家赔偿总涉及到国家与人民之间的关系。也就是说，不同的国家哲学观会对于由国家行为导致公民权利损害的结果的态度产生直接的影响。

　 在中国的传统社会，家国一体的政治哲学使得国家不过是家庭或家族的放大。皇帝并非现代意义上的一个政治官员，以皇权为核心的政府体系乃是民之父母。在这样的政治架构下，国与民之间的关系呈现出非常独特的形态。对待子民，国家（皇帝及其官吏）应当如父母，如保姆，教化他们，爱护他们，惩戒他们。作为子民，则自始便不具有与国家平等交涉的权利能力，甚至在道德方面也居于劣势。国家当然也可能在行使权力的时候出现错误，甚至陷入“邦无道”的状态。对此，我们的古典思想家们提出的方案趋向两极，通常要求君主要体察民情，对行为不当的官吏给予应有的惩罚；圣旨降下，恶官砍头，朝廷英明伟大，皇帝浩荡，万岁万万岁，哪里还有国家赔偿这一说！但是，如果问题到了十分严重的程度，思想家们便不是希望革命，便是建议逃走。孔子所谓“危邦不入，乱邦不居”是也。同样没有国家赔偿问题。

　 要之，国家赔偿要在特定的国家、公民关系下才可能出现。按照近代盛行的社会契约学说，国家是因为人们为解决没有国家时的困难而产生的。每个人将自己的一部分权利让渡给政府，为的是大家能够过上更有秩序和更自由的生活。政府的行为须受到作为民意体现的法律的约束，甚至民高于国。从法理上说，政府是受委托者，一旦它的行为造成对公民权利的伤害，则应当作出应有的赔偿。

　 三

　 当然，对国家哲学或对现代政府背后的理念的认知非一朝一夕之功。就今天我们面临的情况看，要尽可能有效地解决国家赔偿法“口惠而实不至”的问题，最有效的办法是建立能够独立地审查政府行为并独立地判处赔偿的机制。实际上，用不着另起炉灶，我们有现成的法院系统。现在的问题在于，各级法院不可能做到这一点。什么因素使得法院难以独立？很简单，法院在财政、人事等方面都严重地依赖各级政府。俗话说得好：“拿了人家的手短，吃了人家的嘴软。”你戴着我给你的乌纱，捧着我给你的饭碗，却吃里扒外，我政府有点过错，你不维护我的威信，反而判我赔偿，有你的好果子吃么？

　 司法机关本身的问题又怎么办？的确，目前司法机关给公民造成冤屈而不及时和合理地赔偿的情况也不少见。这种情况的改变涉及到整个司法制度的改革，例如，提高法官的选任标准以增进司法的公正，弱化现行管理制度中的行政化倾向以明确司法决策的责任与荣誉，理顺上下级法院机制以增强上诉审的纠错功能，加大裁判文书的说理成分以避免暗箱操作，等等，都将有利于司法公正的实现，减少司法冤屈。与此同时，如果我们真正赋予法院对政府行为的审查权力，法院将一方面独立地判断每一起纠纷，将正义送给每一个人，另一方面，法院也在行使这种权力的过程中提高自己的司法水平。摄影本报记者居扬

　

河北省大厂回族自治县人大常委会


大厂回族自治县城乡规划建设管理条例



（2001年2月11日大厂回族自治县第十二届人民代表大会第四次会议通过
2001年6月1日河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了加强城乡规划建设管理，保障和促进城乡经济建设和社会各项事
业的发展，依据有关法律、法规的规定，结合自治县实际，制定本条例。
第二条 本条例所称城乡规划区系指县城、建制镇、集镇、村庄的建成区，及
因建设和发展需要实施规划控制的区域。
第三条 自治县行政区域内的所有单位和个人，必须遵守本条例。
第四条 城乡规划应适应国民经济与社会发展的需要。城乡建设应坚持合理布
局、科学用地、有利生产、方便生活的原则，全面规划、正确引导、因地制宜、配
套建设，努力实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。
第五条 自治县人民政府建设行政主管部门主管全县的城乡规划建设管理工
作。公安、工商、土地等有关部门，根据各自职责，做好分管工作。
各乡镇人民政府负责本乡镇的规划建设管理工作。
第二章 城乡规划的制定与实施
第六条 编制城乡规划必须从实际出发，科学预测发展目标，体现民族特点和
地方特色。
编制城乡规划必须符合土地利用总体规划。
第七条 县城的总体规划，由自治县人民政府组织编制，经自治县人民代表大
会或其常务委员会审查同意，报市人民政府审批；建制镇、集镇的总体规划由乡镇
人民政府组织编制，经乡镇人民代表大会审查同意，报自治县人民政府审批；村庄
的总体规划，由乡镇人民政府编制，经村民代表会或村民会议审查同意，报自治县
人民政府审批。
第八条 城乡规划一经批准，任何单位或个人不得擅自变更。城乡规划区内的
土地利用和各项建设必须符合城乡规划，服从规划管理。在城乡规划区内进行建设
需征用土地的，按以下程序办理：
（一）县城规划区内的，建设单位或个人持有关文件向自治县建设行政主管部
门提出用地定点申请，经批准并核发建设用地规划许可证后，到土地行政主管部门
办理用地审批手续。
（二）建制镇、集镇、村庄规划区内的，向乡镇人民政府提出用地定点申请，
经审查同意后，报自治县建设行政主管部门审批，核发建设用地规划许可证，再到
土地行政主管部门办理用地审批手续。
（三）村（居）民自建住宅的，向村（居）民委员会提出申请，经村民代表会
或居民委员会讨论通过后，按前项规定办理。
第九条 城乡建设应坚持新区开发和旧区改造相结合的原则，充分利用原有建
设用地、空闲地和荒地，严格控制占用耕地。新建、改建、扩建工程，建设单位或
个人应在开工前按法律、法规规定的程序办理建设工程规划审批手续。
农村住宅建设必须按规划要求，统一标高和跨度。未设置统一标高和跨度标准
的区域，不得审批建筑物。未经建设行政主管部门批准，不得在平房区内插建楼房。
第十条 在集镇规划区内，新建、改建、扩建项目，除居民自建住宅、中小学
校、幼儿园、军用和社会福利设施以外的，需缴纳村镇公用设施配套费。
公用设施配套费收取标准参照建制镇标准执行。乡镇人民政府根据有关规定到
物价行政主管部门办理收费许可证后征收。
公用设施配套费必须专项用于集镇的公用设施建设，不得挪做他用。
第十一条 禁止擅自占用道路、广场、绿地、高压供电走廊、地下管线位置、
排水防洪通道进行建设或从事危害以上设施的其他活动。
第三章 建筑设计和施工管理
第十二条 除村民、居民自建平房住宅、抢险救灾工程、军事设施、小型临时
性建筑以外的其他工程建设，必须由取得相应资质等级证书的设计单位进行设计，
或者选用标准设计、通用设计。
第十三条 下列建设项目，建筑面积五百平方米或投资规模二十万元以上的，
必须实行招标投标。
（一）涉及公共利益、公共安全的建设项目；
（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的建设项目，使用国际组
织或外国政府贷款、援助资金的项目。
建设工程招标投标由建设单位依法组织实施，并接受有关部门的监督。
第十四条 市政工程、公用设施建设，及含有公有制投资成份的投资三百万元
以上的其他建设工程、建筑面积三千平方米以上的住宅建设，必须委托具有相应资
质的工程监理单位实行监理。监理单位代表建设单位对施工质量、建设工期和建设
资金使用等情况，实施监督。
第十五条 跨度、跨径在九米以上或者高度在四点五米以上的厂房、公共建筑
和公用设施建设项目、二层以上楼房以及符合第十四条规定的其他工程建设项目，
必须实行质量监督。项目建设竣工后，经验收合格并备案后方可投入使用。
第四章 房地产管理
第十六条 城乡规划区内新建、改建、扩建房屋的，应在竣工后三个月内到自
治县房产行政主管部门办理房屋产权登记手续，并领取房屋所有权证书。
未办理产权登记手续或无合法证件的，不予办理所有权转移、变更和其他登记
手续。
第十七条 房屋所有权转移或变更时，房屋所有权人应向房产行政主管部门提
出变更登记申请，经核实换发房屋所有权证书后，办理土地使用权变更手续。
第十八条 进行房产交易，当事人应使用国家规定的房产契约或合同文本，并
在签约后三十日内到房产交易市场办理有关手续。
第十九条 在自治县境内从事房地产开发或中介服务的，须持有相应的资质等
级证书或资格证书。
第二十条 从事房屋租赁业务，当事人应持有效的房屋权属证书，向房产行政
主管部门申请登记备案。县城规划区内的由自治县房产行政主管部门受理，村镇规
划区内的由乡镇人民政府受理。
第二十一条 城乡规划区内的房屋，因建设需要拆迁时，拆迁单位应依据有关
法律、法规规定的标准，对被拆迁房屋所有权人进行补偿。被拆迁房屋的所有权人
或使用人应服从城乡建设需要，按期搬迁，不得拖延。
拆除违章建筑和临时建筑不予补偿。
第二十二条 拆迁人与被拆迁人因补偿形式、补偿金额、安置方式、过渡时间
等，经协商达不成协议的，由批准搬迁的房屋拆迁主管部门裁决。
当事人对裁决不服的，可在接到裁决之日起十五日内向人民法院起诉。诉讼期
间拆迁人已给被拆迁人提供了安置条件的，不停止拆迁的执行。
第五章 城乡容貌 公用设施和环境卫生管理
第二十三条 城乡规划区内的主要街道两侧的单位和个人负责门前责任区内的
卫生、绿化、秩序的维护和管理。
第二十四条 县城规划区内的建筑物、村镇规划区内的临街建筑、主体建筑，
均应保持外观整洁美观。
设置广告、标语、牌匾应外型美观，内容健康，文字规范，有利于民族团结。
设置大型户外广告应到建设行政主管部门和工商行政管理机关办理有关手续。
第二十五条 在县城运行的交通车辆，必须保持外观整洁。运输易撒漏货物，
应密封、包扎，避免泄漏、遗撒。
各种车辆应按指定位置停放，临时停车不得妨碍主路、辅路的交通。
第二十六条 禁止在村庄内主要街道两侧堆放垃圾、柴草。未经乡镇人民政府
批准不得在院外搭设棚舍或进行其他临时建设。
第二十七条 从事养殖、屠宰和肉类加工的专业户，其生产过程中产生的污水、
污物，应达到规定的排放标准，并按指定地点倾倒、堆放。
第二十八条 专业户较为集中的村庄，必须在远离居住区位置设置污水、污物
处置场，并不得影响村（居）民正常生产、生活。
有条件的村应设置养殖、屠宰加工专业小区，并配套建设污水、污物处置设施。
自治县人民政府对专业小区的建设和开发应给予支持和鼓励。
第二十九条 城乡规划区内的公用设施，应按规划和国家有关规定要求进行设
置，未经批准，任何单位和个人不得擅自拆除、移动、损毁。
第三十条 进行公用设施建设，应当坚持先地下、后地上的原则，综合考虑道
路、给水、排水、供电、通信、有线电视及供暖、供气、消防、绿化等设施的空间
布置，统筹兼顾、逐步建设。
县城、建制镇和集镇规划区内的市政道路，未经批准，不得随意破路施工。
第三十一条 县城规划区内的排水设施实行有偿使用制度，各乡镇、村庄应当
根据自身经济条件和建设发展水平逐步推行。
第三十二条 县城、建制镇建成区，应达到国家规定的绿化覆盖率标准。新建、
改建、扩建项目的绿化设计应达标，因建设用地限制不能达到标准要求的，按有关
规定交纳绿化补偿费。绿化补偿费必须专项用于当地的绿化设施建设，不得挪作他
用。
第六章 公用事业管理
第三十三条 从事集中供水、供暖和供气的单位或个人必须经资质审查合格并
经工商行政管理机关登记注册后，方可从事经营活动。
第三十四条 供水、供暖、供气工程的选址、建设，必须符合规划、消防、安
全、卫生和有关设计、施工规范的要求。项目竣工后，经有关部门验收合格方可投
入使用。
第三十五条 水、暖、气产品按国家有关规定核算成本，并逐步推向市场。在
推向市场过程中，因政府限价形成的政策性亏损，经审计确认后，由地方人民政府
予以补贴。
第三十六条 供水、供暖、供气单位应按国家规定或协议规定的标准和要求，
向用户提供安全、可靠的产品。管网试运行或因维护、检修、管理等原因需停水、
停暖、停气的，必须提前二十四小时通知用户；因不可预见性原因造成停水、停暖、
停气的，应组织力量抢修，并尽快恢复供应。
第三十七条 使用集中供水、供暖和供气的，应提前向供应单位提出申请，经
获准后方可入网使用。入网工程涉及市政环卫、消防、绿化、供电、通信、有线电
视等公用设施的，必须经有关部门批准。用户必须按规定使用供水、供暖和供气设
施、设备，并按时交纳使用费。
第三十八条 禁止擅自启闭供水、供暖、供气管线和附属设备。单位和个人自
建的管线、设备经批准与公共管网衔接入网后，不得随意改动、变更或添减使用设
备。确需改动的，必须经供暖、供水或供气企业准许。
第三十九条 村民委员会自建自用或企事业单位联建合用的福利性、公益性小
型供水、供暖、供气系统，其产品价格和管理办法可参照本条例执行。
第四十条 已实行统一供水、供暖、供气的区域，未经批准不准再建自备水源、
分散式供热锅炉和液化气罐装、储存销售网点。
第七章 法律责任
第四十一条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由自治县建设行政主管
部门责令停止违法行为，限期改正，并可视其情节，给予以下处罚：
（一）未经设计即开工建设，或将设计任务委托给无资质的设计单位及与资质
等级证书规定业务范围不符的单位和个人的，处以应付设计费总额的五至十倍的罚
款；
（二）应实行招标而拒不实行，或未按规定程序组织招标的，处以一万元至十
万元罚款；
（三）应委托建设工程监理、实行质量监督而不委托监理、不接受监督的，处
以五万元至十万元罚款。
第四十二条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由乡镇人民政府给予以
下处罚：
（一）私搭乱建影响村镇规划的，责令限期拆除，逾期没有拆除的，处以五十
元至一百元罚款；
（二）从事养殖、屠宰、肉类加工的单位和个人，不按指定地点倾倒污水、堆
放污物，造成环境污染的，责令限期治理，逾期没有治理的，处以二百元至五百元
罚款。
第四十三条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由自治县房产行政主管
部门，给予以下处罚：
（一）逾期未办理产权登记的，责令补办有关手续、补缴产权登记费，并处以
应缴费用的三至五倍的罚款；
（二）进行房产交易，逾期未办理登记变更手续的，责令补办有关手续、补缴
税费，并处以应缴税费的三至五倍的罚款；
（三）出租房屋未登记备案的，责令补办有关手续，没收出租方违法租赁所得；
（四）未取得资质等级证书或超越资质等级证书规定范围从事房地产开发经营
的，责令限期改正，并可视其情节处以五万元以上十万元以下罚款。
第四十四条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由自治县工商行政管理
机关责令停止违法行为，限期改正，并可视其情节，给予以下处罚：
（一）临街商业网点店外经营的，处以三百元至五百元罚款；
（二）商业摊点不按指定地点经营的，处以五十元至一百元罚款；
（三）集贸市场内的摊贩不遵守市场环境卫生管理有关规定的，处以五十元至
一百元罚款。
第四十五条 违反本条例的规定，不按指定地点停放车辆，影响道路通畅的，
由自治县公安交警部门责令改正并视其情节给予以下处罚：
（一）警告；
（二）罚款二十元至五十元；
（三）吊扣行使证、驾驶证。
第四十六条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由自治县建设行政主管
部门责令限期改正，并可视其情节给予以下处罚。
（一）供水、供暖、供气质量达不到国家标准或协议标准，影响用户生产、生
活但未造成直接损失的，处以五千元至一万元罚款；造成重大损失且影响恶劣的，
处以三万元至五万元罚款；
（二）管网试运行或停水、停暖、停气未履行提前通知义务，影响用户正常生
产、生活但未造成损失的，处以五千元至一万元罚款；造成用户损失或影响恶劣的，
处以三万元至五万元罚款；
（三）未按规定检修生产设备和管网设施造成故障，或在设备设施发生故障后
未及时抢修，影响用户正常生产、生活并造成损失的，处以五千元至一万元罚款。
第四十七条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由自治县建设行政主管
部门责令限期改正、赔偿损失，并可处以损失金额的三至五倍的罚款。情节严重的，
经自治县人民政府批准可停止为其提供服务。
（一）未按规定使用公用设施的；
（二）未经批准转供水、暖、气的；
（三）在规定的公共管网和附属设施的安全保护范围内，进行危害公用设施安
全活动的。
第四十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可以申请复议或提请诉讼。逾期
不申请复议、也不提请诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人
民法院强制执行。
第四十九条 有关职能部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，情
节轻微的，追究主要领导责任，对相关责任人，由其所在单位或者上级主管机关给
予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第五十条 城乡规划区外的工矿区、农场、工业小区及沿省、县级公路两侧进
行建设的，依据本条例执行。
第五十一条 自治县人民政府可根据本条例制定实施办法。
第五十二条 本条例自公布之日起施行。