植物新品种维权有关制度探讨

武合讲


　　摘要：植物新品种既不是能专利的产品，又不是可受版权保护的作品。植物新品种与专利产品之间有着显著的区别，和作品却很相似。但是，在司法实践中，由于主流观点错误地认为品种权与专利权最近似，所以就将专利侵权诉讼中的有关抗辩制度适用于品种维权。此种做法，既不符合我国法律规定也不符合植物新品种的本质属性。文章就植物新品种维权中经常遇到的几种抗辩理由的合法性及植物新品种保护制度的完善，进行了探讨。
　　关键词：品种权、专利权、著作权、先用权、权利用尽、合法来源
　　在我国，植物新品种的保护适用《种子法》和《植物新品种保护条例》（以下简称《条例》），不适用《专利法》和《著作权法》。我国的品种权保护制度较专利权保护制度和著作权保护制度建立晚，法律法规尚未健全，实践中，由于人们错误地认为品种权与专利权最近似，常将专利权保护中的有关制度，适用于品种权。据作者统计，在中国法院网上公布的植物新品种纠纷案件中，原告撤诉率极高；在仅有的以判决方式结案的100起（截止于2010年5月底）案件中，驳回原告诉讼请求的就达20件。原告败诉的重要原因之一，就是法院支持了被告适用专利法规定的权利用尽、先用权、合法来源等抗辩理由。如在河南农业大学与山西省昔阳县种子公司植物新品种纠纷一案 和江苏里下河地区农业科学研究所诉宝应县天补农资经营有限公司侵犯植物新品种权纠纷一案中 ，法院都是适用权利用尽原则驳回了原告的诉讼请求；在莱州市永恒国槐研究所与山东科技信息报社、王庆三植物新品种权侵权纠纷案中 ，法院适用先用权原则驳回了原告的诉讼请求；在北京德农种业有限公司与武威金苹果有限责任公司等侵犯植物新品种权纠纷一案中 ，法院以合法来源为由驳回了原告要求被告承担赔偿责任的诉讼请求；在山东省莱阳市种子公司与山东连胜种业有限公司、青岛农业大学请求确认不侵犯植物新品种权纠纷一案中 ，法院以合法来源为由确认生产销售授权品种繁殖材料者不侵权。作者认为，我国的品种权人以农业教学科研单位和著名种业企业为主，其维权屡屡败诉的一个重要原因，是人们错误地将专利法规定的抗辩理由在植物新品种侵权诉讼中适用，混淆了发明专利和植物新品种的本质差异。由于植物新品种和作品一样都是靠复制传播的科学技术成果，所以应当争取适用著作权和品种权保护植物新品种 。
一、植物新品种和发明专利之间差异明显。
（一）本质属性。
植物新品种不属于发明创造，只是对现有植物的改造。植物新品种是指经过人工培育的或者对发现的野生植物加以开发，具备新颖性、特异性、一致性和稳定性并有适当命名的植物品种 。植物新品种是实施育种方法和完成育种过程得到的结果，而不是育种过程和育种方法等如何培育植物新品种的技术方案。植物新品种是有生命的自然的以生物学方法培育或对野生植物开发出来的植物群体。植物新品种是对自然界原有产物的改进和利用，不是人们创造出来的一种全新的产物，不能以工业方法生产出来，因而不具备专利法意义上的创造性，故专利法规定对其不授予专利权 。专利法上所称的发明创造，是指对产品、方法或者其改进所提出的新的技术方案。主要包括产品发明和方法发明两类。产品发明是指人工制造的各种有形物品的发明。方法发明是指关于把一个物品或物质改变成另一个物品或物质所采用的手段的发明。发明是可以产生一种全新的产品或者方法的技术方案。植物新品种应当保持不变。植物新品种和发明专利比较，前者是改造，后者是创造；前者是结果，后者是程序；前者保持稳定性，后者追求发展性。
（二）授权条件。
授予专利权的发明，应当具备新颖性、创造性和实用性。申请品种权的植物新品种，应当具备新颖性、特异性、一致性、稳定性和有适当的命名。两者相比，除对新颖性的衡量标准不同外，授予专利权的发明要具有创造性和实用性；授予品种权的植物新品种要具有特异性，不要求具有创造性和实用性。
进步性要求不同。特异性不同于创造性。授予品种权的植物新品种要求具备特异性。特异性是指申请品种权的植物新品种应当明显区别于在递交申请以前已知的植物品种。这里的明显区别，包括进、退、优、劣等多个方向；不仅包括较已知品种有明显进步的，也包括较已知品种有明显退步（如败育、矮化等）的；只是这种明显退步的品种不一定具有“实用性”，不一定能通过推广经营为品种权人带来经济利益和社会效益。授予专利权的发明应当具备创造性。创造性是指与同申请日以前已有的技术相比，该发明有突出的实质性特点和显著的进步；这种差异只有进步一个方向，不允许有退步。前者只要求有特性，不要求有进步；后者不仅要有特性，还要有显著的进步。
实用性要求不同。植物新品种不具有再现性（虽然利用同一亲本组合可以配制出同一杂交种，但杂交种不属于品种；对杂交种的保护，作者已另作论述 ；限于篇幅，在此不再论述）。虽然法律要求申请品种权的申请人应当向审批机关提交符合规定格式要求的请求书、说明书和该品种的照片，说明书应当包括育种过程和育种方法，包括系谱、培育过程和所使用的亲本或者其他繁殖材料来源与名称的详细说明，选择的近似品种及理由，申请品种的特异性、一致性和稳定性的详细说明，适于生长的区域或者环境以及栽培技术的说明，和申请品种与近似品种的性状对比表。但是，依据该说明书公开的内容，不仅申请品种所属技术领域的技术人员不能够培育出该申请品种，而且申请人本人依照该说明书公开的内容也不可能再培育出该申请品种。申请人不仅应当根据审批机关的要求提供必要的资料，而且还必须提供该植物新品种的繁殖材料。能够稳定地繁殖授权品种的繁殖材料，是植物新品种可保护的要件。法律要求发明专利的权利要求书应当以说明书为依据，说明书应当对发明作出清楚、完整的说明。所属技术领域的技术人员依据说明书能够实现该专利。所属技术领域的技术人员能够再现该专利即具有实用性，是发明专利可保护的要件。
公开性要求不同。植物新品种的信息不具有公开性。植物新品种的使用价值在于其具有符合人们要求的性状。性状的表现和遗传，是靠植物新品种的特殊基因所承载的遗传信息实现的。由于现有的科学技术，植物新品种的培育人也不知道植物新品种的基因组成和遗传信息，不可能公开植物新品种的清楚的完整的遗传信息，所以，申请品种权保护不需要提交植物新品种的基因序列图谱和遗传信息。所属技术领域的技术人员也不可能通过植物新品种的基因图谱或反向工程培育出植物新品种。发明专利的说明书，不仅应当对发明作出清楚、完整的说明，还要以所属技术领域的技术人员依据说明书能够实现该专利为准。
（三）保护范围。
《国际植物新品种保护公约》的两个文本和《条例》都明确规定品种权的保护范围，是授权品种的繁殖材料 。品种权说明书虽包括植物新品种的系谱、培育过程和所使用的亲本或者其他繁殖材料来源与名称的详细说明等内容，但依据说明书公开的内容不能再培育出该申请品种，说明书的内容不是植物新品种的遗传信息的载体，不必也不能成为品种权保护的范围。植物新品种的遗传信息通过繁殖材料实现代代相传，繁殖材料才是品种权的保护范围。
发明专利权的保护范围，是其权利要求的内容。权利要求应当以说明书为依据，清楚、简要地限定要求专利保护的范围；说明书应当对发明作出清楚、完整的说明，以所属技术领域的技术人员能够实现为准。发明专利所属技术领域的技术人员按照说明书公开的技术方案可以再现该发明，发明专利的思想通过说明书实现人人相传，其权利要求的内容是发明专利权的保护范围。
(四)生产方式和后果。
授权品种的繁殖材料和专利产品，虽然都可生产，但是两者的生产方式和后果不同。专利产品的生产方式是制造；通过制造再现专利产品。制造是生产原先没有的，如用配件制造汽车；制造出的产品与所用原料的性能和形态都不同。这种生产是把一个物品或物质改变成另一个物品或物质，发生质的变化。授权品种繁殖材料的生产方式是繁殖；通过繁殖实现植物新品种的繁衍。繁殖是生产原先已有的，如用大豆繁殖大豆；收获的大豆与种植的大豆之间特征特性都相同。这种生产只是量的变化，不发生质的变异。
二、权利用尽原则在植物新品种侵权诉讼中的适用。
《专利法》规定，专利产品或者依照专利方法直接获得的产品，由专利权人或者经其许可的单位、个人售出后，使用、许诺销售、销售、进口该产品的，不视为侵犯专利权。这就是限制专利权权利的权利用尽原则。司法实践中，将该原则适用于品种权侵权诉讼，值得探讨。
（一）探讨的案例。
品种权人河南农业大学授权河南金赛种子有限公司生产、包装、销售豫玉22号玉米种子。金赛种子与山西天元种业有限公司约定由天元种业作为销售豫玉22号玉米种子在山西昔阳的独家代理商。随后天元种业与秦立强签订销售代理委托书，约定秦立强销售其公司的种子。秦立强将其所代销的包括豫玉22号等9种品种的种子共计32520斤交由昔阳县种子公司销售，昔阳县种子公司付给其相应的价款。昔阳县种子公司在收到秦立强的种子后，用自己的包装袋包装，以“乐玉”牌22号玉米杂交种子对外销售。河南农业大学以侵权为由将昔阳县种子公司诉讼法院，请求判令被告停止生产、销售并销毁“乐玉”牌22号玉米种子和赔偿损失30万元。审理法院根据《专利法》规定的权利用尽原则，以品种权人无权制止他人进一步销售或使用品种权人销售或经其同意出售的授权品种的繁殖材料，品种权人对该特定材料的专有权在销售领域不再有效为由，判决驳回了原告的诉讼请求。
（二）权利用尽适用于品种权，为中国现有法律所不容。
按照现行《条例》规定，任何单位或者个人未经品种权人许可，不得为商业目的生产或者销售该授权品种的繁殖材料，不得为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料。其中的“任何单位或者个人”，应当包括从被许可人获得授权品种的繁殖材料后出售的单位或者个人。本案的被告通过从被许可人的被许可人的代销人处购买授权品种的繁殖材料并出售的行为，属于未经品种权人许可为商业目的销售该授权品种的繁殖材料的行为，构成侵权；尽管这样认为或许对于品种权人的保护范围太宽，而于被告等后续出售者似乎有失公平；但是品种权人和后续出售者之间利益的平衡，可以通过签订许可合同或授权的方式予以解决。鉴于我国部分种子企业信用缺失和侵犯品种权现象泛滥甚至猖狂的现状，通过立法充分保护品种权人的利益，对于授权品种的繁殖材料售出后的继续出售行为仍加控制并不为过。司法实践中脱离我国植物新品种保护的法律现状和客观现实，直接将《专利法》中的权利用尽原则适用于植物新品种保护，在实行制定法的中国，为法律所不容。
1、为我国《立法法》所不容。我国加入的《植物新品种保护公约(1978年文本)》和颁布的《条例》中，规定的免责事由不包括权利用尽。依据《条例》第六条规定，未经品种权人许可为商业目的生产或者销售、使用该授权品种的繁殖材料的，都属侵权；但《条例》第10条规定的利用授权品种进行育种及其他科研活动和农民自繁自用授权品种的繁殖材料（即权利限制）以及第11条规定的强制许可（即行使限制）除外。权利用尽原则不属于品种权的上述限制条款范围。发明专利和植物新品种的性质以及由此产生的社会关系不同，前者的权利用尽原则不可直接引用到后者中。《条例》是为实施《种子法》第十二条规定的植物新保护制度所制定的具体办法，是《种子法》的下位法和特别法。因为《专利法》明确规定植物新品种不受其保护，所以《专利法》不是《条例》的上位法，也很难说两者之间具有一般法与特殊法的关系。将《专利法》规定的制度直接适用于植物新品种保护，不符合《立法法》规定的法律适用规则。
2、为我国《合同法》所不容。即使品种权和专利权类似，依据合同法规定的“专利实施许可合同的受让人应当按照约定实施专利不得许可约定以外的第三人实施该专利”的禁止转许可的原理，经品种权人许可生产、销售、使用授权品种繁殖材料的被许可人，也只能自己生产、销售、使用授权品种的繁殖材料，未经品种权人特别授权，也不得许可他人生产、销售、使用授权品种的繁殖材料。因转许可能够架空品种权人的品种权，司法不应认可转许可行为的合法性；否则，整个植物新品种权许可制度将归于无序，使得任何获得某类许可权的主体均可以许可的名义而设立无数个“转许可”，这显然是植物新品种权保护制度所不能允许的。本案的判决书没有载明品种权人是否许可被许可人享有再许可他人销售授权品种种子的权利，如果品种权人没有授权被许可人享有转许可权，河南金赛和山西天元以及秦立强之间的转委托都属侵权；被告销售自侵权人处购得的该授权品种的繁殖材料，显然属于侵权。
3、为我国《物权法》所不容。品种权的特点之一在于其独占性。在繁殖材料存在品种权的情况下，他人对繁殖材料的所有权权利的行使，不得侵害或妨碍品种权人的品种权。自经品种权人许可销售授权品种繁殖材料的被许可人处购得授权品种繁殖材料的，虽然对所购买的繁殖材料享有所有权，其可以使用其生产粮食，但未经品种权人许可，不得为商业目的生产、销售该繁殖材料。也就是说，由于繁殖材料上存在品种权，造成繁殖材料的所有权人对该繁殖材料所有权的行使，不得侵犯品种权人的品种权，即品种权限制了所有权。就本案，即使河南金赛、山西天元、秦立强之间的连环转委托都得到了河南农大的许可，被告自秦立强处购得该授权品种的繁殖材料，未经品种权人河南农大许可，为商业目的销售该授权品种的繁殖材料，也构成侵权。
（三）权利用尽适用于品种权，为生物的可繁殖性所不容。
即使具有制造奔驰汽车的全部图纸和配件，也只有所属技术领域的技术人员能够制造出奔驰汽车。汽车销售公司不一定都会造汽车，购买的汽车只能越卖越少而不可能越卖越多。植物新品种却不是这样。植物新品种的生产方式是繁殖 。只要得到植物新品种的繁殖材料，几乎任何人都可以在适宜的环境下繁殖出植物新品种。非品种权人一旦得到授权品种的繁殖材料，就可以通过进一步繁殖获得大量的授权品种的繁殖材料，再也不必花钱自品种权人处购买授权品种的繁殖材料。若将权利用尽原则适用于植物新品种的繁殖，就将从根本上剥夺品种权人的权利，否定植物新品种保护制度。作者就曾遇到这样的案例：公司甲于2002年自品种权人乙处购买某小麦授权品种的种子10000KG销售给公司丙，2006年乙发现丙销售该授权品种的种子予以制止时，丙以2002年乙向甲出具的购种发票为证抗辩乙的权利用尽，2009年乙再次制止丙销售该授权品种的种子时，丙仍以2002年乙向甲出具的购种发票为证抗辩乙的权利用尽。购买一次种子销售10年，且越卖越多，这体现的就是植物新品种繁殖材料的可繁殖性。
依据《条例》第六条规定，品种权人的许可权分为两种：许可生产和许可销售。经品种权人许可销售授权品种繁殖材料的，不得生产授权品种的繁殖材料；经品种权人许可生产授权品种繁殖材料的，不得销售授权品种的繁殖材料。品种权人许可被许可人繁殖授权品种繁殖材料的，不等于许可其销售授权品种的繁殖材料；被许可人对自己繁殖的授权品种的繁殖材料不享有销售权，未经品种权人许可不得销售；品种权人对被许可人繁殖的授权品种的繁殖材料仍具有独占权。品种权人控制了授权品种繁殖材料的繁殖，就控制了授权品种繁殖材料进入市场的根源。所以，植物新品种繁殖材料的繁殖，不能适用权利用尽。我国加入的《国际植物新品种保护公约(1978年文本)》没有规定权利用尽。我国没有加入《国际植物新品种保护公约(1991年文本)》，不受其规定约束。(1991年文本)第16条规定的育种者权利用尽，“授权品种的繁殖材料，已由品种权人或经其同意在市场销售，育种者权利均不适用。涉及该品种的进一步繁殖的除外”，与我国《专利法》规定的权利用尽有着本质的区别：(1991年文本)规定的育种者权利用尽，只适用于销售，不适用于进一步繁殖；《专利法》规定的权利用尽的适用范围包括使用和销售。即使在 (1991年文本)的成员国，权利用尽也不适用于进一步繁殖。
经品种权人许可销售授权品种繁殖材料的，品种权人能自许可销售过程中获得报酬，所以，授权品种繁殖材料的销售，不会损害品种权人的利益，可以适用育种者权利用尽。就本案，被告销售的种子是自行分装的，没有种子标签和品种说明，不符合销售包装的商品种子的要件，不能证明被告以“乐玉”牌22号销售的玉米杂交种子就是秦立强交付的豫玉22号的种子。根据有关规定 ，被告于2006年销售的种子既然发芽率合格，就不可能是品种权人于2003年生产在2004年1月售出的种子，不能排除被告销售的种子是于2005年自行配制或通过其他途径得到的。本案的证据不能证明原告对该种子已经权利用尽，不能否定被告侵犯了原告的品种权。
三、植物新品种侵权诉讼中先用权原则的适用。
《专利法》第六十九条第一款第（二）项规定：在专利申请日前已经制造相同产品、使用相同方法或者已经作好制造、使用的必要准备，并且仅在原有范围内继续制造、使用的，不视为侵犯专利权。这就是限制专利权权利的先用权或在先使用原则。作者认为，先用权不可能适用于植物新品种保护。
（一）探讨的案例。
双季米槐的品种权人莱州市永恒国槐研究所以王庆三生产、销售该授权品种的繁殖材料为由诉讼法院，要求停止侵权、赔偿损失。法院认为，王庆三从他人处购买的双季米槐树苗在品种申请日之前就已成活，拥有该批树苗的所有权早于国槐所的品种权，根据“保护在先权利”原则，国槐所以在后产生的植物新品种权要求认定王庆三在先种植的并早于品种权出现的苗木侵犯其植物新品种权的请求，不符合公平原则和“两种合法权利存在冲突应保护在先产生的合法权利”的基本法理，王庆三种植苗木不构成对国槐所品种权的侵犯。王庆三将其所种植双季米槐的苗木在品种权授权之日后销售，是其对享有所有权的苗木的处分行为，而该所有权产生于国槐所的品种权之前，王庆三对这种在先产生的所有权的处理并不受在后产生的品种权的限制。审理法院判决驳回了莱州市永恒国槐研究所的诉讼请求。这是法院将专利法规定的“先用权”适用于品种权保护的一个典型案例 。
（二）植物新品种的生物性和自然性，决定了品种权不可能适用先用权。
植物是生活在自然环境下有生命的生物。植物繁殖过程中的性状分离和基因重组，具有自由性；植物性状和基因的大量性，决定了植物变异的多样性。植物变异的自由性和多样性，决定了选育完全相同品种的不可能性。植物变异的自由性和不可控制性，决定了即使是有经验的育种家，也不能主动地决定植物的变异方向和变异类型，只能被动地从变异后代群体中选择具有目标性状的植株进行培育。这种被动的选育，不可能从海量的变异群体中选育出性状完全相同的两个品种。即使是由同一个育种家、选用同样的育种材料、采取同样的育种方法，也不可能选育出相同的品种。
尽管使用相同的亲本和杂交方式可以得到相同的杂交种，但杂交种不具有遗传稳定性和经过繁殖相关的特征或者特性一致性，不属于品种；配制杂交种的方法可以申请专利，其适用先用权问题，应另当别论 。
（三）现行品种保护制度，不允许存在先用权。
1、品种试验制度，决定了在品种权申请日之前不存在与申请品种相同的植物品种。
植物新品种属于农业科技成果中的技术成果。作为科技成果应当通过科技成果鉴定（通过省级以上品种审定单位审定的动植物新品种属于科技成果，无须再鉴定）。植物新品种的鉴定程序是品种试验。品种试验包括区域试验和生产试验。区域试验要在不同生态类型区不少于5个试验点和试验时间不少于两个生产周期，对品种丰产性、适应性、抗逆性和品质等农艺性状进行鉴定；生产试验在同一生态类型区接近大田生产的条件下不少于5个试验点和试验时间为一个生产周期，对品种的丰产性、适应性、抗逆性等进一步验证，同时总结配套栽培技术。经过多年、多地、多人在大田生产条件下试验的品种，不可能是未知品种。他人销售双季米槐品种繁殖材料属于推广行为。依据《农业技术推广法》规定，推广的植物新品种，必须在推广地区经过试验证明具有先进性和适用性。王庆三没有举证山东省林木品种审定委员会颁发的林木良种证书、山东省林业局公告或《科学技术成果鉴定证书》等能够证明其所种植的双季米槐品种是其自己或他人在品种权申请日以前培育的经过品种试验的植物品种。没有双季米槐品种的“出生证”，主张在先培育出双季米槐品种，缺乏事实根据。
2、实质审查制度，决定了在品种权申请日之前不应存在与申请品种相同的植物品种。
《植物新品种保护条例》规定，植物新品种应当明显区别于在递交申请以前已知的植物品种，即植物新品种必须具有特异性。授权品种都是通过审批机关对其特异性等进行实质审查，证明其与包括品种权申请初审合格公告、通过品种审定或者已推广应用的品种在内的全部已知品种具有明显区别。所以，不应存在植物新品种递交申请以前与申请品种相同的已知的植物品种。
3、一物一权原则，决定了品种权不允许先用权存在。
依据《条例》第八条规定，一个植物新品种只能授予一项品种权。在一个植物新品种已被授予一项品种权的情况下，即使在品种权申请日之前已经选育出与申请品种相同的植物品种，也不可能获得品种权。没有品种权就不享有使用权。品种权不允许先用权存在。
4、在先品种权利人，应向植物新品种复审委员会请求宣告品种权无效；不可主张先用权。
依据《条例》规定，如果在品种权申请日之前已经选育出与申请品种相同的植物品种，将影响授权品种的特异性。此种情况，自审批机关公告授予品种权之日起，植物品种培育人可以申请品种或授权品种不具备《植物新品种保护条例》第十五条规定的特异性为由，向植物新品种复审委员会提出书面请求，宣告品种权无效。在审批机关登记和公告品种权宣告无效前，未经品种权人许可使用与授权品种繁殖材料相同繁殖材料的，仍属侵犯品种权。即使确实是在品种权申请日之前已经选育出与申请品种相同的植物品种的人，为商业目的使用授权品种繁殖材料的，向法院以先用权主张免责，也没有法律依据。
国务院


国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见
国发〔2006〕16号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　2004年以来，各地区、各部门认真贯彻落实《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2004〕17号）精神，积极稳妥地推进粮食流通体制改革，取得了明显成效。当前，粮食流通体制改革已进入关键时期，为妥善解决改革中出现的新问题，以科学发展观为统领，坚持中央确定的粮食流通体制改革总体目标和基本思路，进一步完善政策措施，健全体制机制，加大改革力度，确保粮食流通体制改革的顺利推进，现提出以下意见：
　　一、加快推进国有粮食购销企业改革，切实转换企业经营机制
　　（一）切实使国有粮食购销企业真正成为市场主体。各级粮食行政管理部门要依法加强对全社会粮食市场主体的指导、监督、检查和服务，不得直接干预企业的日常经营活动。国有独资和国有控股粮食购销企业要实行自主经营、自负盈亏。进一步规范政府调控与企业经营之间的关系，政府可根据粮食宏观调控的需要，委托具备资质的粮食购销企业承担相关政策性业务，并按确定的标准给予补贴。继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。
　　（二）加快国有粮食购销企业组织结构创新。在粮食主产区的产粮大县，可以现有国有粮食购销企业为基础，通过改制重组，因地制宜地组建国有独资或国有控股的公司制粮食购销企业。在非粮食主产区和主产区的非产粮大县，也要保留必要的国有独资或国有控股的粮食购销企业。支持国有粮食购销企业进行跨行业、跨地区、跨所有制的资产重组，鼓励各种资本参与企业改组改造，以资产为纽带，逐步培育若干个大型粮食企业集团。对小型国有粮食购销企业，可以通过改组联合、股份合作、资产重组、授权经营等多种形式放开搞活。
　　（三）规范国有粮食购销企业产权制度改革。各地在推进国有粮食购销企业产权制度改革过程中，要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，积极探索国有资产经营和监管的有效形式，明确国有资产出资人职责，实现国有资产的保值增值，防止国有资产流失。改制后的国有独资、国有控股粮食购销企业要依据《中华人民共和国公司法》建立法人治理结构，按照现代企业制度的要求实行规范运作。农业发展银行要会同有关部门研究制订促进国有粮食购销企业产权制度改革的信贷管理措施。
　　（四）大力发展粮食产业化经营。积极培育粮食产业化龙头企业，加快以粮食购销、加工企业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产、订单收购，引导企业与农民建立利益共享、风险共担的合作机制。加大对国有粮食企业、大型粮食加工企业和其他多元化龙头企业的扶持力度，支持企业发展粮食精深加工，延长产业链，增加产品附加值。对以粮油为主要原料的加工企业，特别是骨干龙头企业，各级人民政府要给予重点扶持。
　　（五）研究建立新型粮食仓储管理机制。加快制（修）订适应新形势的粮食仓储管理办法、粮食储存标准和粮食卫生标准。加强粮食储藏技术的研究和推广，提升粮食仓储企业的核心竞争力，降低粮食的数量、品质损失，保证库存粮食安全。结合粮食企业改革和人员分流安置，鼓励国有粮食购销企业利用现有的仓储设施和技术力量向社会提供粮食仓储和技术服务，国家在政策、资金、税收上给予适当支持。加强对农民储存粮食的技术指导，降低粮食产后损失。
　　（六）做好粮食收购资金贷款发放和管理工作。农业发展银行要继续发挥政策性银行的职能，积极支持粮食产业发展。对中央和地方储备粮所需信贷资金，要按计划保证供应；对粮食企业受政府委托收购粮食以及启动最低收购价执行预案收购粮食所需的信贷资金，在落实收购粮食的费用、利息和可能出现的价差亏损补贴来源的前提下，应及时足额发放。按照企业风险承受能力，积极支持各类具有收购资质的粮食企业入市收购，加大对粮食产业化龙头企业、精深加工和转化企业、工商联营企业及其他粮食企业、粮食生产基地和粮食市场建设等贷款扶持力度。
　　二、加快清理和剥离国有粮食企业财务挂账，妥善解决企业历史包袱
　　（七）认真做好粮食财务挂账的清理、审计和剥离工作。要按照国家有关规定，抓紧将国有粮食购销企业政策性粮食财务挂账剥离到县以上粮食行政管理部门集中管理，为企业发挥主渠道作用和推进产权制度改革创造条件。对经清理、审计的企业经营性亏损挂账，按照债务与资产一并划转和防止逃废银行债务的原则，结合推进国有粮食企业改革，实行有效管理，因地制宜地逐步消化或依法处置，有关部门要尽快制订具体实施办法。审计、财政、发展改革、粮食、农业发展银行等部门和单位要组成联合督查组，加强对各地粮食财务挂账清理、审计和剥离工作的检查、指导。
　　（八）继续做好国有粮食购销企业分流职工再就业和社会保障工作。按照省级人民政府统筹考虑和多渠道筹集的原则，切实解决好国有粮食购销企业分流安置职工和离退休人员所需资金。对国有粮食购销企业分流安置职工、依法解除劳动关系等所需资金，地方各级人民政府要按规定给予适当补助；同时，继续在中央批准的限额内从粮食风险基金中专项安排一部分资金，用于企业分流安置职工。粮食企业依法出售自有产权公房、建筑物收入和处置企业使用的划拨土地的收入，优先留给企业用于缴纳社会保险费和安置职工。国有粮食企业要改善经营，加强管理，增加盈利，做好自筹资金工作。
　　地方各级人民政府要按规定将国有粮食企业分流职工纳入当地再就业规划和社会保障体系，并对符合条件的分流人员核发《再就业优惠证》，落实小额担保贷款、税收减免等再就业扶持政策。做好企业解除劳动合同人员的档案移交和社会保险关系接续等工作，为其再就业创造良好条件。国有粮食企业要充分发挥现有购销网点和产业化经营的优势，开展多种形式的面向农民、方便居民的服务业务，努力增加就业岗位，为分流人员创造更多的再就业机会。
　　（九）认真做好现有库存中按保护价（含定购价）收购的高价位粮食的分步销售工作。对这部分粮食要继续实行“新老划断、分步销售”。对销售后发生的价差亏损和尚未销售粮食发生的利息以及必要的保管费用，继续按照有关政策规定办理。各省、自治区、直辖市人民政府要制订具体办法，根据市场情况把握节奏，按计划适时销售。要抓紧完成库存陈化粮的定向销售工作，坚决打击倒卖陈化粮的违法行为。
　　三、积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系
　　（十）继续培育、发展和规范多种粮食市场主体。鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，培育农村粮食经纪人，开展公平竞争，活跃粮食流通。引导多元投资主体投资各类粮食交易市场、粮食物流设施以及高科技粮油加工企业。
　　（十一）健全粮食收购市场准入制度。继续做好粮食收购企业入市资格审核工作。对已经取得粮食收购资格的企业，粮食行政管理部门要加强指导、服务和监管，定期进行审核。
　　（十二）加强粮食市场监管执法。工商行政管理部门要加强对粮食市场以及市场开办者和粮食经营者的监管，严厉打击违法收购、囤积居奇、欺行霸市等各种违法经营行为，对粮食市场经营实行分类监管。粮食行政管理部门要加强对粮食质量的监管。质检、卫生部门要加强对粮食加工和销售的质量管理、卫生检验检疫。各有关部门要密切配合，完善信息通报机制，形成管理合力，维护粮食交易秩序，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益。
　　（十三）完善粮食市场体系建设。做好粮食市场体系建设布局规划，规范市场交易规则，完善市场服务功能，引导企业入市交易。重点扶持大宗粮食品种的区域性、专业性和成品粮油批发市场，加快大中城市成品粮油交易市场建设。中央和地方储备粮的购销和轮换，原则上通过规范的粮食批发市场采取竞价交易方式进行，也可以通过国家规定的其他方式进行。大力推广电子商务等先进的交易方式和手段，增加交易的透明度，发挥引导粮食市场购销价格的作用。进一步完善和规范粮食期货交易，为企业和农民提供发现价格、规避风险的服务。
　　（十四）加强粮食现代物流体系建设。加快实施全国粮食现代物流设施建设规划，以市场为导向，以企业为主体，以现代科技为支撑，通过各级人民政府的适当投资引导，重点建设从粮食主产区到主销区的跨省区粮食物流通道和物流节点，实现跨省区粮食物流主要通道的散装、散卸、散储、散运和整个流通环节的供应链管理，形成快捷高效、节省成本的现代化粮食物流体系。
　　四、加强粮食产销衔接，逐步建立产销区之间的利益协调机制
　　（十五）大力发展长期稳定的粮食产销合作关系。按照“政府推动、部门协调、市场调节、企业运作”的原则，积极支持和鼓励产销区双方以经济利益为纽带，以市场为导向，充分发挥各自的比较优势，形成多元化的合作格局，发展长期稳定的产销合作关系。鼓励主销区粮食工贸企业在主产区建设粮食生产和收购基地。鼓励主产区粮食企业在主销区粮食市场经销粮食，建立集收储、加工、销售为一体的粮食经营企业。
　　（十六）建立有利于产销区协作发展的支持体系。到主产区建设粮食生产、收购基地的企业，可享受农业产业化优惠政策。铁路、交通部门要优先安排履行产销合作协议的粮食运输。农业发展银行要对产销区之间开展购销协作提供贷款和更加便捷的跨省结算服务。
　　（十七）逐步建立产销区之间的利益协调机制。经济发达的粮食主销区要调整粮食风险基金的支出结构，将中央财政补贴的粮食风险基金专项用于粮食产销衔接的资金需要，支持主产区的粮食生产和流通。对主产区到主销区建立粮食储备、参与主销区粮食供应并具有一定经营规模的企业，主销区可给予适当的费用补贴。对到主产区建立粮食生产基地、参与主产区粮食生产和收购、将粮食运往主销区销售且具有一定经营规模的企业，主销区也可给予适当的费用补贴。
　　五、进一步加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全
　　（十八）健全粮食宏观调控体系。粮食宏观调控的目标是基本立足国内保障粮食供给，探索建立中长期粮食供求总量和品种结构基本平衡的长效机制。落实最严格的耕地保护制度，加强农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力，充分发挥储备粮的调节作用和进出口粮食品种的调剂作用，确保国家粮食安全。有关部门要健全粮食监测预警系统，进一步完善粮食价格监测体系和粮食供求、质量、价格信息发布制度，健全粮食应急机制。
　　（十九）完善粮食直接补贴和最低收购价政策。对种粮农民直接补贴和农业生产资料增支综合直补要坚持向产粮大县、产粮大户倾斜的政策。2006年，13个粮食主产省、自治区的粮食直接补贴资金，要全部达到本地区粮食风险基金总规模的50%以上。其他地区要根据本地实际，继续完善对种粮农民的直接补贴政策。国务院有关部门和有关省级人民政府要进一步完善粮食最低收购价政策的执行预案，健全最低收购价启动机制、补贴机制和监督机制。对不实行最低收购价的主要粮食品种，在出现供过于求、价格下跌较多时，政府要及时采取有效措施调节供求，防止出现农民“卖粮难”和“谷贱伤农”。有关部门要在实践中进一步探索保护农民利益和种粮积极性的政策措施。
　　（二十）进一步完善中央储备粮管理体系。要充分发挥中央储备粮在调节供求平衡、稳定粮食价格、保护农民利益、确保国家粮食安全等方面的重要作用，加快建立符合市场化改革要求的中央储备粮调控机制。国务院有关部门要继续加强对中央储备粮管理工作的指导和监督，完善中央储备粮的轮换和有关财务管理等方面的政策。对承储中央储备粮的代储企业实行资格认证，未取得承储资格的企业不得存储中央储备粮。中国储备粮管理总公司专职从事政策性业务，具体负责中央储备粮（含食油）的业务管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，除经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务外，不从事其他商业经营活动。加强中央储备粮垂直管理体系建设，确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在国家需要时调得动、用得上。
　　（二十一）进一步充实地方粮食储备。要按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，核定和充实地方储备粮规模。粮食供给比较薄弱的产销平衡区，可比照销区确定地方储备粮规模。有关部门要积极指导和督促地方储备粮充实到位。地方储备粮要严格管理，及时轮换，确保质量合格、数量真实。改善储备粮布局和品种结构，大中城市要适当增加成品粮油储备。
　　（二十二）保证粮食供给和市场稳定。大中城市的地方人民政府应重点掌握或指定一部分粮食加工和批发、零售企业，服从成品粮油供应宏观调控的需要。稳定军粮供应渠道，继续做好军粮供应的服务工作。对粮食供应比较困难的山区、牧区、水库移民区、少数民族聚居地区和边疆地区，当地人民政府要保证粮食稳定供应。
　　六、加强粮食流通的监督检查，做好全社会粮食流通统计工作
　　（二十三）依法加强对全社会粮食流通的监管。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《粮食流通管理条例》的规定，结合本地区实际，抓紧制订和出台粮食流通监管的相关配套办法。有关执法部门在各自职责范围内，依法加强对全社会粮食流通的监督检查，建立完善的粮食流通监督检查体系。
　　（二十四）切实做好全社会粮食流通统计工作。建立健全全社会粮食流通统计制度，不断改进统计调查方法和手段。统计和粮食行政管理部门要加强对粮食流通统计制度执行情况的监督检查，督促各类粮食经营企业和用粮企业自觉执行粮食流通统计制度，履行向当地粮食行政管理部门报送粮食购销存等基本数据和情况的义务。
　　七、加强领导，确保粮食流通体制改革顺利推进
　　（二十五）全面落实粮食省长负责制。省级人民政府要在国家宏观调控下，切实对本地区的粮食生产、流通和安全负起责任，提高粮食综合生产能力，推进国有粮食购销企业改革，维护正常粮食流通秩序，保持市场粮食价格的基本稳定，保证市场粮食的有效供应。地方各级人民政府要负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理，确保粮食风险基金地方配套部分及时到位。
　　（二十六）加强和充实粮食行政管理机构、人员。各级人民政府要根据管理全社会粮食流通、开展粮食行政执法和粮食流通统计工作的需要，核定并落实各级粮食行政管理部门或主管部门行政执法、监督检查、统计调查的职责、机构和人员，从2006年起将其工作经费纳入本级财政预算。
　　粮食流通体制改革关系到广大粮食生产者、消费者、经营者的利益，关系到国家的粮食安全，关系到社会主义市场经济体制的完善。各地区、各部门要按照全面落实科学发展观和建设社会主义新农村的要求，进一步统一思想，提高认识，加强领导，密切配合，确保各项政策措施的贯彻落实，把粮食流通体制改革不断推向深入。
国务院
　　 二○○六年五月十三日