湖北省武汉市人民政府


武政〔2004〕62号


市人民政府关于印发武汉市人民政府工作规则的通 知

各区人民政府，市人民政府各部门：

《武汉市人民政府工作规则》已经2004年9月2日市人民政府第三次全体会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。

二○○四年九月二十六日



武汉市人民政府工作规则


（二○○四年九月二日市人民政府第三次全体会议审议通过）



第一章 总 则

第一条 武汉市第十一届人民代表大会第一次会议产生新一届武汉市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，参照《国务院工作规则》、《湖北省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本规则。

第二条 市人民政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实现科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设“创新、亲民、务实、廉洁”的责任政府。

第三条 市人民政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持依法行政，执政为民；坚持解放思想，实事求是，与时俱进；要忠于职守，服从命令，顾全大局，清正廉洁，全心全意为人民服务。

第四条 市人民政府各部门要严格依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，简化办事程序，提高行政效能，切实贯彻市人民政府各项工作部署。



第二章 市人民政府组成人员职责

第五条 市人民政府由市长、副市长，秘书长，市人民政府组成部门的各委员会主任和各局局长组成。

第六条 市人民政府实行市长负责制。市长领导市人民政府的全面工作，副市长协助市长工作。

第七条 市长召集并主持市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议。

市人民政府工作中的重大问题，必须经市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。

第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务。

第九条 秘书长在市长领导下，负责处理市人民政府的日常工作。

第十条 市人民政府组成部门的各委员会主任、各局局长负责本部门的工作。

各部门根据法律、法规和市人民政府的政府规章、决定、命令在本部门职权范围内，制发规范性文件，履行行政职责。

市审计局在市长领导下，依照法律、法规规定的职权和程序，独立进 行审计监督，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。



第三章 全面履行政府职能

第十一条 市人民政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

第十二条 履行经济调节职能，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价和地方财政收支平衡。

第十三条 加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

第十四条 认真履行社会管理职能，完善社会管理规章和政策，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

第十五条 强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系。努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程。建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。



第四章 实行科学民主决策

第十六条 市人民政府及各部门要建立健全群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序。在重大决策过程中，要充分发挥智囊机构和专家学者的咨询、参谋作用，自觉运用前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学决策手段，确保决策理念的先进性、导向的正确性、内容的系统性、操作的可行性，实行依法决策、科学决策、民主决策。

第十七条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、城市总体规划和发展战略、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大建设项目等关系全局的重大决策，以及地方性法规草案、政府规章，由市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。需报请市委决定或依法需提请市人民代表大会或其常务委员会审议决定的，按照规定办理。

第十八条 市人民政府各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地区的，应事先征求区人民政府意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听政会等形式听取有关方面意见和建议。

市人民政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

第十九条 各区人民政府、市人民政府各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，加强督促检查。



第五章 坚持依法行政

第二十条 依法行政的核心是规范行政权力。市人民政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化政府责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。

第二十一条 市人民政府要根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，按照法定程序，适时提出制定、修改或废止地方性法规的议案，在市人民政府的权限内依法制定、修改或废止不相适应的政府规章。

提请市人民政府讨论的地方性法规草案和审议的政府规章草案，由市人民政府法制办公室审查协调或组织起草，政府规章的解释工作由市人民政府法制办公室承办。

第二十二条 市人民政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、行政法规，国务院的决定、命令和国家的方针政策，必须符合我省、我市地方性法规、政府规章和省、市人民政府的决定、命令。涉及两个以上部门职权范围的事项，应报请市人民政府制定政府规章、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。部门规范性文件要报市人民政府备案，由市人民政府法制办公室审查并定期向市人民政府报告。

第二十三条 严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调，推进综合执法试点。



第六章 加强行政监督

第二十四条 加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。

第二十五条 市人民政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，依法向其报告工作、接受咨询，备案政府规章；接受市政协的民主监督，虚心听取其意见和建议。

市人民政府及各部门要及时向市人大常委会和市政协通报重要工作情况，征询意见；认真办理代表议案、建议和政协建议案、提案。

市人民政府组成人员应当按照规定向市人大常委会述职。

第二十六条 市人民政府各部门要按照有关法律、法规的规定接受司法监督；同时自觉接受监察、审计部门的专项监督。对发现的问题，要认真查处和整改并向市人民政府报告。

第二十七条 加强行政系统内部监督，严格执行行政复议制度和规格性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章的规范性文件，以及行政机关违法或者不当的具体行政行为。

第二十八条 市人民政府及各部门要自觉接受人民群众监督，重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市人民政府及各部门负责人要认真处理人民群众的来信来访。

第二十九条 市人民政府及各部门要自觉接受社会舆论的监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题；对重大问题，各部门要认真进行查处和整改并向市人民政府报告。

第三十条 建立健全政府信息公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，市人民政府及各部门所掌握的政府信息应当通过政府新闻发言人、政府网站及新闻媒体等途径向社会公众和利益相关人公开，便于公众知情、参与和监督。



第七章 工作安排布局

第三十一条 市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性。市人民政府根据每年经市人民代表大会审议批准的有关报告，结合形势发展的实际情况，提出阶段性工作目标和重点工作的实施要求。各部门要据此进一步细化任务，组织落实，并在年中和年末向市人民政府报告执行情况，市人民政府办公厅适时作出通报。

第三十二条 市人民政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。市人民政府的日常工作，属于各位副市长分管范围的，由分管副市长具体负责；涉及跨分管范围的重点工作，市人民政府原则上明确由一位副市长为主牵头负责，相关副市长配合。属于部门职责范围内的工作，各部门应当积极主动、认真负责地办理，不得推诿；凡涉及多个部门职责范围的事项，应明确由一个主管部门牵头负责，相关部门应积极配合。

第三十三条 市人民政府及各部门要进一步加强督促检查工作，对市人民政府的重大决策和各阶段的重点工作落实情况，及时进行督促检查，确保政令畅通。



第八章 会议制度

第三十四条 市人民政府实行市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市长办公会会议制度。

第三十五条 市人民政府全体会议由市人民政府全体成员组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是，讨论决定贯彻上级领导机关有关文件精神和重要指示的主要措施；讨论决定市人民政府工作中的重大事项；部署市人民政府的重要工作；通报形势，讨论决定其他需要市人民政府全体会议讨论的事项。

市人民政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位和各区人民政府负责人列席，会议邀请有关方面的领导同志参加。

第三十六条 市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是，讨论决定贯彻上级领导机关有关文件精神和重要指示的主要措施；讨论决定市人民政府工作中的重要事项；研究需提请市人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项和执行市人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的措施；讨论通过由市人民政府制定和公布的政府规章；通报和讨论市人民政府其他重要工作事项。

市人民政府常务会议一般每月召开1—2次，如有需要可临时召开。市人民政府常务会议安排市人民政府副秘书长、办公厅、研究室、法制办公室、咨询委员会、监察局以及有关部门、单位和区人民政府的负责人列席。会议邀请市人大常委会、市政协、武汉警备区负责人参加。

第三十七条 市长办公会议由市长或由市长委托常务副市长召集和主持，研究、处理市人民政府工作中的一些专门问题。

市长办公会议一般每周召开1次。市长办公会议安排市人民政府副秘书长、办公厅、研究室、法制办公室以及有关部门、单位和区人民政府的负责人列席。会议邀请武汉警备区负责人参加。

第三十八条 提请市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市人民政府分管领导协调或审核后提出，报市长确定；会议文件由市长审批。市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的组织工作由市人民政府办公厅负责，文件和议题于会前送达与会人员。

第三十九条 市人民政府全体会议、常务会议的纪要，由市长签发；市长办公会的纪要，由秘书长签发，必要时报市长或常务副市长签发。会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经市人民政府秘书长或有关副秘书长审定，必要时报市长审定。

第四十条 市人民政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。以市人民政府名义召开的全市性会议，统一由市人民政府办公厅按有关规范办理；未经市人民政府批准，市人民政府各部门不得召开要求其他部门和区负责人参加的全市性会议；市人民政府各部门召开的属本系统范围的会议，不得要求以市人民政府或市人民政府办公厅的名义召开，一般不邀请市人民政府领导同志出席。

第四十一条 市人民政府及各部门召开的各类会议，要注意遵守规范，提高质量，确保效果。凡需提请市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论的事项，或需在有关工作会议上公布的重要政策，事前应深入调研，充分协调。尚未协调一致未经批准的政策性、规定性内容，不得在会上公布。

经市人民政府常务会议或市长办公会议审议通过的事项，应以正式印发的会议纪要为准；如需各级人民政府、市人民政府各部门执行或需向社会公布的事项，还应以市人民政府文件形式按规定程序送审后印发。

第四十二条 市人民政府及各部门召开的各类会议，要严肃会议纪律，确保会议取得实效。与会人员应当按照有关规定和通知要求参加会议，如有特殊情况不能与会，必须通过市人民政府办公厅向会议主持人请假。会议期间，与会人员要集中精力参加会议，关闭通讯工具，不得随意进出会场或中途退会。与会人员在会上发言要主题突出，简明扼要；对会上讨论的事项要注意保密，不得随意传达。



第九章 公文审批制度

第四十三条 各区人民政府、市人民政府各部门报送市人民政府的公文，应当符合国家、省、市国家行政机关公文处理的有关规定。除市人民政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市人民政府领导同志个人报送公文。

第四十四条 各区人民政府、市人民政府各部门向市人民政府的请示，应由区长、主任（局长）签发；请示应一事一报，并不得多头主报；请示内容涉及其他部门的，应事先与相关部门充分协商，不能取得一致意见的，应列出各方面意见，并提出办理建议。

第四十五条 各区人民政府、市人民政府各部门报送市人民政府的公文，以及以市人民政府或市人民政府办公厅名义印发的公文，统一由市人民政府办公厅按规定程序办理，并按市人民政府领导同志分工呈批，重大事项报市长审批。其中，属于规范性公文或需要从法律角度审核的其他公文，由市人民政府法制办公室提出审核意见后报市人民政府领导同志审批。

第四十六条 市人民政府公布的政府规章、决定、命令，向市人民代表大会或市人大常委会提出的议案，由市长签署。

第四十七条 以市人民政府名义制发的下行文，经分管副市长审核，由市长签发。以市人民政府名义制发的上行文，经分管副市长审核后，一般由市长签发；以市人民政府名义制发的平行文，由分管副市长签发，如涉及重大问题，报市长或常务副市长签发。

以市人民政府办公厅名义发文，由秘书长签发；如有需要，报分管副市长或市长、常务副市长签发。

市人民政府及市人民政府办公厅的公文，除需要保密的外，应及时公布。

第四十八条 市人民政府及各部门要进一步精简公文。属于部门职权范围内的事项，由部门自行发文或联合发文；部门或地区之间对有关问题未经协商一致的，不得各自向下行文。按规定明确由主管部门审批或需要主管部门先行审核的事项，应直接向主管部门行文，不要报请市人民政府转办。要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。



第十章 作风纪律

第四十九条 市人民政府领导同志要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市人民政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面的知识，不断提高领导水平。讲座一般一季度安排一次，市人民政府领导同志及各部门负责人参加。

第五十条 市人民政府及各部门领导同志要做密切联系群众的表率，坚持调查研究制度。要经常深入基层，掌握第一手资料，增强工作的预见性和主动性。要善于抓住工作中的重点、难点和热点问题，通过专题调研，以点带面，有效指导工作，解决实际问题。领导同志下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从，不得扰民。

第五十一条 除市委、市人民政府统一组织安排的活动以外，市人民政府领导同志一般不出席各区、市人民政府各部门、各单位召开的会议，以及所安排的接见、照像、颁奖、剪彩、题词、首发首映式等事务性活动。

有关部门和单位邀请市人民政府领导同志出席会议、活动的，经市人民政府办公厅统筹协调后，再将情况反馈给邀请单位。

第五十二条 市人民政府领导同志不为部门和地区的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。

第五十三条 市人民政府及各部门的领导同志要严格遵守廉政建设的有关规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

第五十四条 市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见可在市人民政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；未经市人民政府研究决定的重大问题及事项，不得在个人讲话或文章中擅自对外发表。市人民政府领导同志的批示，要注意保密，未经领导同志同意，不得对外泄露。

第五十五条 副市长、秘书长离汉出访、出差或休假，应事先报告市长，由市人民政府办公厅通报市人民政府其他领导同志。

各区人民政府、市人民政府各部门主要负责同志、市人民政府副秘书长、办公厅负责同志离汉出访、出差或休假，应事先向市人民政府办公厅报告，由市人民政府办公厅向市人民政府有关领导同志报告。

第五十六条 市人民政府及各部门要坚持职权法定原则，严格依法办事，增强服务观念，强化责任意识，树立从严治政、清正廉洁的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则，不得办理；对因推诿、拖延等造成影响和损失的，要追究领导责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

第五十七条 本规则自印发之日起施行。2003年3月25日制发的《武汉市人民政府工作规则》同时废止。



当代中国的社会转型与法治路径选择

高军
（江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）

[摘要]：转型时期的中国正在面临着众多复杂的社会问题，如果处理得不好，将直接影响和谐社会建设，甚至酿成社会的动荡。当前，传统社会治理模式在应对社会转型方面存在着明显的不足，只有切实实践法治，才能妥善协调和消解社会矛盾，实现由传统社会向现代社会的平稳过渡。
[关键词]：社会转型　　法治 路径
当前，我国正处于从传统农业社会向工业乃至后工业社会、由计划经济向市场经济、由单一性社会向多样性社会、由人治向法治过渡的转型过程中。伴随这一过程，产生了大量新的社会矛盾，我国社会正面临着巨大的挑战。如果处理不好这些矛盾，将直接影响小康社会、和谐社会建设，甚至酿成社会的动荡。因此，分析当代社会转型的特点以期确立正确的治理模式显得十分必要。
一、当前社会转型时期的特点
1、市场经济催生公民的平等、权利观念和法治意识
我国改革开放迄今已二十多年，市场经济也搞了十多年，我国社会已发生了巨大而深刻的变化。市场经济不同于自然经济和传统的计划经济，在市场经济条件下，市场主体关心的只是商品的交易，而“商品是天生的平等派，也是天生的自由派”，它打破了一切地域的、身份的限制，把个人从家庭、族群中解放出来，人们“从身份到契约”，市场主体之间身份独立、地位平等、意志自由，通过平等自由的协商和公平的竞争共同决定他们之间的利益关系。特别是当前社会呈现出高度的流动性，汹涌的城市化进程正在将农民从土地的束缚中摆脱出来，安土重迁、保守、忍让的农民正在成为具有权利意识和平等意识，为权利而斗争的市民，这必然催生人们的平等观念和权利意识。近年来出现的新型宪法诉讼性质类型的如四川的身高歧视案、安徽的乙肝歧视案、山东的五学生诉教育部高考平等招生案，已充分证实了公民平等意识、权利意识之强烈；而从 “处女嫖娼案”、 “孙志刚案”、“刘涌案”到前不久的“邱兴华案”，更彰显了公民的法治意识的提高。
2、 全球民主政治的浪潮催生国内的“新民权运动”
当前，扑面而来的全球化浪潮不仅仅是经济的全球化，还包括信息全球化、政治、思想文化及观念的全球化。前苏联和东欧剧变、印尼苏哈托下台、印度国大党一度下台、台湾国民党失去政权等政治事件都不是通过传统的“政变”方式，已充分彰显了全球化民主政治浪潮的魔力。特别是随着无国界的互联网、通信等技术的日新月异的发展，以及新闻媒体的逐步有限的开放，使得传统的传媒封锁的消息治理模式日益显示出力不从心，这在“非典”事件中已充分显现出来。长期以来公民一直沉睡的民主意识被激发，自主自发的政治参与、人大代表敢于说话、公众通过听证形式参与公共政策制定已成为新时期公民宪政努力的主要形式。[1]另外,由于在一些公共事件中传统新闻媒体的失声，出现了一批比较温和、守法、理性、奉言论自由、学术自由为圭臬的公共知识分子，其中尤以法律职业者为主体的所谓的“政法系”起了重要的作用，成为公共事件的积极评论和参加者，并成为民主和社会正义、社会良心的代言人，逐渐汇集产生了学术界所谓的“新民权运动”。
3、转型时期的社会问题众多，我国进入社会矛盾多发期
市场经济的发展给我国带来经济繁荣的同时，也必然制造了社会利益主体和社会结构的裂变和分化，目前，我国已经成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重的国家。我国社会矛盾和社会问题日益突出，腐败、住房、医疗、教育、三农、矿难等等诸多社会矛盾千头万绪，但社会正当和有效的利益表达途径却严重不足，在利益受侵害时，公民往往只能通过上访、静坐等方式表达诉求，整个社会“群体性事件”频发。在这些所谓的“群体性事件”中，很多矛盾都是由于已经边缘化的工人和农民阶层在政策和法律的制定中缺乏自己的代言人而导致的政策性因素所引起，特别是一些地方政府在城市拆迁、农村征地中利用公权与民争利，加剧了当地群众对政府部门的不信任甚至对立。
二、传统治理模式应对社会转型方面的不足
当代中国社会的巨大转型，对国家治理，特别是社会治理，提出了空前的挑战。但是，我们却不无遗憾地看到，当前政治、社会实践中仍然奉行的是以人治为核心的传统治理模式，在应对社会转型方面传统治理模式日益显得力不从心。
１、立法方面。在人权保障方面，目前我国的立法与国际人权标准的要求尚有较大的差距。在总体上，立法仍然奉行“社会管理”的模式，片面强调“稳定压倒一切”，安全的价值超过人权的价值成为立法的价值选择和宗旨。例如，我国宪法所确立的公民基本权利往往被具体的法律予以了较多的限制，如集会、游行、示威，事先必须取得市级以上的公安机关的批准，采用的是审批制，不符合国际上通常的备案制惯例，以致使集会游行示威法成了“限制集会游行示威法”。另外，在私营经济蓬勃发展已占有国民经济半壁江山的今天，我国宪法尚未确立罢工自由，不符合世界各国惯例，不利于保障工人的合法权利。
立法方面尤其严重的是，由于选举制度本身以及在实践操作中存在的一些缺陷，特别是作为最高权力机关的全国人民代表大会由于代表人数过多、会期过短、各级官员在其中所占的比例过大、以及间接选举制度不能直接反映民意等问题，使得人民代表大会制度在实践中未能充分发挥应有的职能，公民对对选举、对政治缺乏热情。另外，由于我国法制体系中，除了全国人民代表大会及其常委会通过的法律以外，有权“立法”的部门众多，法出多门的后果就是最终不可避免地造成法律之间的冲突与混乱。事实上，在所有立法中，行政法律、法规数量最大、出台最易，这些法律法规一般都由行政部门自己负责起草，有些部门通过立法的机会为部门争权、争利益，结果使所立之法科学性不强，部门保护主义严重，甚至“同样一部法律，从民主宪政的角度来看应以控权为目的，而在立法中却成为管理法、行政法”。[2]事实上，庞大的行政垄断行业的背后都有相应的“立法”保障。作为社会之公器的法律在这里沦落为少数人、少数群体维护自身利益甚至特权的工具，法律丧失了自身本应具有的正义的品格。
2、在公务员管理和行政执法方面。首先，在对公务员管理方面，仍是立足于传统的“性善”角度，热衷于通过政治学习、模范人物示范等示范、感化、教育的方式来对干部进行管理，对于群众痛恨的腐败问题，采用事后严惩的高压政策，寄希望于通过抓一两个甚至多个腐败典型以泄民愤，而忽略了根本上的制度建设。另外，特别应当引起重视的是，面临日益严重的官员腐败局面，司法机关的作用未能得到充分的发挥，非法治化的、自身缺乏有效监督的纪委“双规”方式肆意侵入了司法的领地，对司法权构成强烈的冲击，从根本上不利于制度防腐建设。
其次，在执法方面，“权力本位”的观念在许多公务员脑海里根深蒂固、挥之不去，行政机关在信息获取等方面往往过度依赖正式权力的组织渠道，特别是国家政权的渠道，在客观上堵塞了正常的利益表达机制，容易积压和引发各种社会矛盾。一些行政执法部门往往态度和手段简单粗暴，如对待环境污染、劳资对立等“群体性事件”方面，某些部门往往会片面理解“构建和谐社会”的内涵，从“秩序控制”、“稳定压倒一切”出发，予以压制并通过限制乃至封锁方式，以防止新闻媒体报道。还有一些部门，在执法理念的价值选择方面本末倒置。例如城管部门，在城市管理执法时往往片面强调市容市貌的整洁，忽略了作为社会弱势群体的个体商贩的生存权，2006年发生在北京的崔英杰案已给现行的城管模式敲响了警钟。更有甚者，个别公务员、个别地方的执法机关甚至曲意奉承权势者，利用公权对一些被侵害、被压抑群体的正当利益诉求表达的所谓“群体性事件”进行打压，结果反而进一步激化了矛盾。
3、在司法方面。众所周知，在法治社会中，司法是社会正义的最后一条防线。当前，面临如此众多和如此尖锐的社会矛盾，亟需司法的积极应对，但遗憾的是，在解决当前社会矛盾方面我国司法应对显得明显不足：首先，很多问题不能提交到法院。由于法院人、财、物受制于地方，我国法院呈现出浓重的“地方化”的特色，从“地方经济发展”等角度出发，一些地方的党政部门甚至不允许法院对拆迁、征地纠纷、甚至城市信用社破产等所谓的“敏感”纠纷立案；其次，由于司法行政部门往往片面地理解“和谐”的含义，非规则性与非程序性的调解受到司法部门的追捧，强制性调解滥觞于司法实践之中。2006年上半年，一些地方法院甚至出现了“无判决”现象，“调解的滥用与强制化正在日益严重地侵蚀着刚刚起步的法治机体”。[3]再次，由于传统无讼文化根深蒂固的影响，加上司法腐败的存在和愈演愈烈，另外，由于司法的程序性、时效性，加上证据规则、金钱的付出等等，通过司法途径获得正义通常代价过大，往往只能迫使人们放弃诉讼的路径，群众更倾向于通过上访找有关党政机关解决。“非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性、结果高度或然性的”信访受到官方的重视，成为法院外干涉法院审判的制度建构。当前，非理性、高成本的上访现象十分普遍，构成了对司法强烈的冲击。[4]
三、转型时期社会治理的法治应对
我国转型时期的社会危机是伴随着经济发展、社会变迁但传统治理模式未予以相应改进而产生的必然的现象。现在的社会矛盾，主要涉及的是不同的利益关系和利益诉求之间的平衡，这需要充分运用法律这一社会利益分配机制和社会矛盾的调节器来解决。传统治理模式已经在应对社会转型方面显示出严重的不足，发达国家成功的历史经验已充分证明了法治是成功实现社会转型的必然选择。众所周知，近代资本主义社会，从阶级对立严重、阶级斗争不断之所以能过渡到现代资本主义社会阶级矛盾相对缓和、社会相对和谐，其根本在于通过法律的变革，引入福利国家的理念、加强参政权的保障、对传统人权保障的强化、权力分立制的改观等手段，将民众斗争的压力在体制内实现内化，从而避免了社会的动荡。[5]因此，有必要吸取发达资本主义国家的历史经验，只有毅然选择并切实实践法治，才是我国应对社会转型危机，实现由传统社会向现代社会的平稳过渡的正确路径。当前，我国已确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，“国家尊重和保障人权”也已写入宪法，但法治建设、保障人权并不是空洞的口号，必须采取具体的步骤来践行。
1、通过立法创新从源头保障社会正义
首先，立法应当与国际接轨。由于我国已加入了WTO，我国的经济、法律已融入国际背景，WTO的原则和规则已初步纳入我国的法制系统，因此，当前我国在市场经济规则立法方面与国际接轨相对比较成功。但在人权保障方面，我国立法显得相对滞后。作为联合国常任理事国，《世界人权宣言》当然适用于我国， 2001年我国加入了《经济、社会、文化权利国际公约》，加入《公民权利及政治权利国际公约》也已提上议事日程。因此，作为负责任的文明大国，我国应当积极履行国际承诺，把国际人权法的内容和精神转化到国内法中。因此，在涉及人权保障的立法方面，应当改变传统的“安全高于人权”模式，采取“安全与人权并重”模式，并逐步过渡到“人权优先”的模式。在宪法中确立罢工自由、迁徙自由等基本人权，取消具体法律对公民宪法基本权利的不合理限制，同时按照国际公认的不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或建立秩序的原则来重塑我国刑事诉讼的理念和制度。
其次，必须制定良法。“良好的法律”一直是人们所向往的目标，古希腊先哲亚里斯多德在论及法治的第二层涵义时，即指出“大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[6]这里的所谓“良好的法律”，指的是那种体现公平、正义精神与理性价值的法律。它要求立法者在立法时必须公正和真正地体现民意，“不是根据全国的利益而只是根据部分人的利益制定的法律不是真正的法律，那些只是依照部分人的利益制定法律的国家，不是真正的国家，他们所说的公正是毫无意义的”。[7]对此，马克思亦曾论述道：“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还能有什么意义呢？”[8]因此，如果制定出的法律本身就是不公正、不理性的“恶法”，那么将无法保障公民的生命、自由和财产。因此，应当完善立法体制，坚决破除立法垄断，摈弃落后的部门立法模式，立法绝不可与民争利，所立之法应当真正立足于民意，成为社会之公器。此外，在立法价值选择上，应改变传统的“效率优先、兼顾公平”的模式，采取“公平与效率并重”模式，并逐步过渡到“公平优先”的模式，同时在立法中引入福利国家的理念，加强对生存权、劳动权、中小企业及社会弱势群体的保障，通过立法完善社会保障体系以舒民困。
2、政府严格守法实现社会正义
政府必须依法执法，“法治意味着政府的全部权力必须都有法律依据，必须有法律授权”，“如要使‘法律规则’得以坚持，宪法就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上。拥有政治权力的人必须同受其权力管辖的那些人一样服从法律程序。这一点对于从法律上保护包括人权在内的各种权利来讲，其重要性十分明显。”[9]过去，我们存在的突出问题是“无法可依”，现在由于改革开放进行了二十多年，大量法律法规的颁布使“无法可依”的时代已基本成为历史，现在突出的情况往往是“有法不依”、政府带头违法及政府与民争利。对于“执行法律的人如变成扼杀法律的人”，耶林认为，“正如医生扼杀病人，监护人绞杀被监护人，乃是天下第一等恶”。因此，我国政府应当从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”，把制订规则、确保公平和正义、为社会提供公共产品作为自己的核心职能，在执法中应当奉行克制、比例、法律保留、法无授权即无权等原则，而不能任意扩大边界和自我授权。
政府守法的关键在于执法者必须严格依据程序执法，因为“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”[10]，没有程序的公正，实体公正的价值往往被削弱殆尽。法治社会中人们不仅要求正义，而且还要求“看得见的”正义，因此，宪法与法律中必须确立正当法律程序的原则，明确规定程序违法亦违法，并应承担相应的法律后果。同时，任何决策都应当在平等地听取各方意见的前提下做出，禁止任何政治势力违背正当法律程序，盗用国家机器实施压制性统治。[11]
3、进行政治体制改革破除权力怪圈
现代社会中，市场经济、民主政治、法治社会三者是一个密不可分的整体，割裂任何一个方面其他方面都不可能存在。我国改革开放的总设计师邓小平同志对政治体制改革非常重视，多次指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。[12]政治体制改革曾经一度被列上国家政治生活的日程但后来却因政治风波而中断进程。当前，政治体制的滞后已给市场经济和民主法制建设及社会发展造成了巨大的阻碍，而市场经济所取得的成就已为民主政治建设打下了较好的物质和思想基础，面临社会变迁带来的压力，政治体制改革已显得极为迫切。
政治体制改革的核心是改革现行的选举制度，充分保障公民的参与权、表达权、讨论权、知情权等合法权利，而改革选举制度的核心又在于改革人民代大会制度。主要包括：1、真正实现人大代表选举上的城乡形式上的平等；2、应当扩大直接选举的范围；3、减少全国人大代表的人数以提高效率。目前，全国人大代表数额过于庞大，加上会期短等因素，不利于效率的提高，议事易流于形式；4、改变全国人大代表的构成，降低人大代表中官员的比例，适当扩大人大代表中法律职业者的比例；5、实现人大代表的专职化，以提高其参政议政能力及明确其参政责任。
4、通过司法来保障社会正义的实现
司法对社会正义的保障有极其重要的意义，法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。[13]在某种程度上可以说“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范权力的时候。” [14]目前，我国司法权力受到非制度性、非法治化的“信访”、“双规”、以及法院本身所追捧的“调解”解决纠纷方式的强烈冲击，司法的功能不能得到充分的发挥，其在实践中的作用亦大打折扣，人民群众对司法的信任程度不高。如何有效地破解这一困境，笔者认为，根本之途在于司法独立，使司法真正成为“居于政府与民众之间的中立的仲裁人”。[15在司法独立问题上，必须破除将司法独立视为资产阶级专利以及将司法独立与党的领导相对立的错误认识。应当认识到，司法独立作为当代司法的一项基本原则，已成为当代世界宪法性惯例，其价值为文明社会所公认。在我国，党的领导是政治领导，党组织不应当干预司法，党在行使其权力时，应当严格按照一定规范和程序来行使，并通过立法对这一权力进行约束。“以党代审”损害的是司法的权威，最终只能使党在人民心目中的形象和威望大打折扣。
5、确立违宪审查机制保障宪法的最高权威
在法治社会中，宪法处于国家法律体系的最基础的地位，是一国的根本大法，其他法律必须服从宪法，宪法必须得到遵守，违反违法必须承担相应的违宪责任。正如黑格尔所言，“公民必须体会到宪法是自己的权利，可以落到实处。否则，宪法就只是徒有其表，不具有任何意义和价值”。[16]为保证宪法的权威，目前世界上大部分国家都实行了违宪审查制度，“违宪审查制度乃是宪法保障制度中的一个主要的，最具有实效性的机制”。[17]在我国，宪法规定由全国人大常委会监督宪法的实行。但遗憾的是，迄今违宪审查程序尚未被启动过，全国人大常委会监督宪法的权力事实上被虚置，这与政治生活及社会生活中大量存在的违反宪法现象得不到纠正的现状形成了鲜明的对比。因此，必须予以完善。

[参考文献]
[1]蔡定剑.中国社会转型时期的宪政发展[J].华东政法学院学报,2006(4).
[2]周永坤.法律国家主义评析[J].云南法学,1997.(1).
[3]周永坤. 警惕调解的滥用和强制趋势[M].河北学刊,2006(6).
[4]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南大学学报,2006(1).
[5]参见.[日]杉原泰雄.宪法的历史——比较宪法学新论[M].社会科学文献出版社,2000.114-141.
[6]亚里斯多德.政治学[M].商务印书馆,1983.199.
[7]柏拉图.法律篇[M],张智仁.何勤华译,上海人民出版社,2001.
[8]马克思恩格斯全集(第一卷)[M].人民出版社,1965.178.
[9][英]A.J.M.米尔恩.人权哲学[M].东方出版社,1991.295.
[10] 转引,季卫东.法治秩序的构建[M].中国政法大学出版社,1999.3.
[11]张文显.法哲学范畴研究[M].中国政法大学出版社,2001.160.