财政部 全国人大常委会办公厅


财政部 全国人大常委会办公厅关于印发《全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法》的通知

2007年12月28日 财行[2007]632号


全国人大各行政单位：
为了规范和加强全国人大行政单位国有资产管理，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和国家有关规定，我们制定了《全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法》。现印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时向我们反映。
附件：全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法

附件：

全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法

第一章 总 则

第一条 为了规范和加强全国人大行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障全国人大行政单位履行职能，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和国家有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于全国人大行政单位的国有资产管理行为。
本办法所称全国人大行政单位，包括全国人大机关行政本级、法制工作委员会、离退休干部局等独立核算的行政单位(以下统称人大机关)。
第三条 本办法所称人大机关国有资产，是指由人大机关占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即人大机关的国有(公共)财产。
人大机关国有资产包括人大机关用国家财政性资金形成的资产,国家调拨给人大机关的资产,人大机关按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。
第四条 人大机关国有资产管理的主要任务是：
　　(一)建立和健全各项规章制度；
　　(二)推动国有资产的合理配置和有效使用；
　　(三)保障国有资产的安全和完整；
　　(四)监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。
第五条 人大机关国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。
第六条 人大机关国有资产管理活动，应当遵循以下原则：
　　(一)资产管理与预算管理相结合；
　　(二)资产管理与财务管理相结合；
　　(三)实物管理与价值管理相结合。
第七条 人大机关国有资产管理，实行国家统一所有，财政部、全国人大常委会办公厅机关事务管理局(以下简称人大管理局)监管，单位占有、使用的管理体制。

第二章 管理机构及职责

第八条 财政部是负责中央行政单位国有资产管理的职能部门，对中央行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：
　　(一)贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；
　　(二)根据国家国有资产管理的有关规定，会同有关部门制定中央行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
　　(三)负责会同有关部门研究制定国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，会同有关部门组织产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产清查等工作；
　　(四)负责中央行政单位出租、出借国有资产的审批，会同有关部门负责对与中央行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产实施监督管理；
　　(五)负责中央行政单位国有资产收益的监督、管理；
　　(六)对中央行政单位国有资产管理工作进行监督检查。
第九条 人大管理局根据有关规定负责人大机关国有资产管理的工作。其主要职责是：
　　(一)贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和规章制度；
　　(二)组织实施人大机关国有资产管理办法，并对执行情况进行监督检查；
　　(三)负责具体组织人大机关国有资产的产权界定、产权纠纷调处等工作；
　　(四)负责对人大机关资产配置事项进行审核或审批；
　　(五)负责对人大机关出租、出借国有资产进行审核，对附属机关服务中心等后勤服务单位以及与人大机关尚未脱钩的经济实体的国有资产实施监督管理；
　　(六)负责对人大机关房屋、土地、车辆及规定权限内的资产处置事项进行审核或审批；
　　(七)按规定向财政部报告国有资产监督管理情况。
第十条 人大机关对占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：
　　(一)根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；
　　(二)负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；
　　(三)负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；
　　(四)负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；
　　(五)负责对与本单位尚未脱钩的经济实体的国有资产实施具体监督管理并承担保值增值的责任；
　　(六)向人大管理局负责，并报告本单位国有资产管理、使用情况。
第十一条 人大机关应当明确国有资产管理的机构和人员，加强本单位国有资产管理工作。

第三章 资产配置

第十二条 人大机关国有资产配置应当遵循以下原则：
　　(一)严格执行法律、法规和有关规章制度；
　　(二)与本单位履行职能需要相适应；
　　(三)科学合理，优化资产结构；
　　(四)勤俭节约，从严控制。
第十三条 对国家或相关主管部门规定有配备标准的资产，人大机关应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，人大机关应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。
对人大机关要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不批准重新购置。
第十四条 人大机关房屋的配置，按国家有关基本建设管理的规定办理。所需支出需要使用财政性资金的，必须纳入部门预算报财政部审批。
第十五条 人大机关土地的配置，按照国家有关土地管理的规定办理。所需支出需要使用财政性资金的，必须纳入部门预算报财政部审批。
第十六条 人大机关公务用车的配置，按国家有关公务用车管理的规定办理。
部长级干部专车，由人大管理局配备或批准配备，所需经费纳入部门预算报财政部审批。
副部长级干部工作用车和其他公务用车，实行编制管理，按照国家规定的配备标准和车辆编制数配备，所需经费纳入部门预算报财政部审批。
第十七条 除房屋、土地、车辆外，人大机关购置其他有规定配备标准的资产，应当按下列程序报批：
(一)人大机关的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报人大管理局审核，并按照财政部的要求提交相关材料；
(二)人大管理局对人大机关上报的国有资产购置事项进行审核，提出意见，报财政部审批；
(三)财政部根据人大机关国有资产状况和人大管理局的审核意见进行审批；
(四)经财政部审批同意后，人大机关可以将资产购置事项列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报财政部，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十八条 人大机关经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，按照本办法第十七条规定程序报批。
第十九条 人大机关购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
第二十条 人大机关资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，财务部门应当及时进行账务处理。

第四章 资产使用

第二十一条 人大机关应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。
第二十二条 人大机关应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。
第二十三条 人大机关对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。
第二十四条 人大机关应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
第二十五条 人大机关不得用国有资产对外担保。
第二十六条 人大机关不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法印发前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，人大机关应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
财政部、人大管理局应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。
第二十七条 人大机关拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先履行审批程序：
(一)人大机关拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，经单位负责人审核同意后报人大管理局审核，并按照财政部的要求提交相关材料；
(二)人大管理局对人大机关上报的国有资产出租、出借事项进行审核，提出意见，报财政部审批；
(三)财政部根据人大机关国有资产状况和人大管理局的审核意见进行审批；
(四)经财政部审批同意后，人大机关方可进行国有资产的出租、出借事项。
第二十八条 人大机关出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理及财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，实行“收支两条线”管理。
第二十九条 对人大机关超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，由人大管理局商财政部予以调剂使用或者处置。

第五章 资产处置

第三十条人 大机关国有资产处置，是指人大机关国有资产产权的转移及核销。包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。
第三十一条 人大机关国有资产处置的范围包括：
(一)闲置资产；
(二)因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；
(三)因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；
(四)盘亏、呆账及非正常损失的资产；
(五)已超过使用年限无法使用的资产；
(六)依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。
第三十二条 人大机关处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。
第三十三条 资产处置应当由单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。
第三十四条 资产处置审批权限：
(一)房屋处置，按国家有关房屋管理的规定办理，报财政部备案。
(二)土地处置，按国家有关土地管理的规定办理，报财政部备案。
(三)车辆处置，由人大管理局审核提出处理意见，报财政部审批。
(四)单位价值或批量价值200万元以上(含200万元)的其他国有资产的处置，由人大管理局审核提出处理意见，报财政部审批。
单位价值或批量价值200万元以下的资产的处置，由人大管理局审批。具体办法由人大管理局制定，报财政部备案。
(五)人大机关划转撤并时处置资产，及向其他部门、向地方调拨资产的，应当报人大管理局、财政部审批。
第三十五条 人大机关国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第三十六条 人大机关国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理及财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，实行“收支两条线”管理。
第三十七条 人大机关分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送人大管理局、财政部审批、处置，并及时办理资产转移手续。
第三十八条 人大机关联合召开重大会议、举办大型活动等临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。

第六章 资产评估

第三十九条 人大机关有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
　　(一)人大机关取得的没有原始价格凭证的资产；
　　(二)拍卖、有偿转让、置换国有资产；
　　(三)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第四十条 财政部会同人大管理局组织人大机关国有资产评估工作。
第四十一条 人大机关国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部另行规定。
第四十二条 人大机关国有资产评估工作应当委托有资产评估资质的资产评估机构进行。
第四十三条 人大机关进行资产评估，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。

第七章 产权纠纷调处

第四十四条 产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十五条 人大机关与其他行政单位之间发生的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由人大管理局、财政部商有关部门、地方调解、裁定。必要时，报国务院裁定。
第四十六条 人大机关与非行政单位、组织或者个人之间发生的产权纠纷，由人大机关提出处理意见，并报经人大管理局、财政部同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。

第八章 资产统计报告

第四十七条 人大机关应当建立资产登记档案，并严格按照财政部规定的格式、时间等要求，定期将本单位资产的增减变动情况向人大管理局做出报告，经人大管理局审核、汇总后，报送财政部。
财政部、人大机关应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
第四十八条 人大机关报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
第四十九条 财政部应当对人大机关报送的年度资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
经财政部审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第五十条 财政部可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的具体实施办法，由财政部制定。

第九章 监督检查

第五十一条 财政部、人大管理局、人大机关及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第五十二条 财政部、人大管理局、人大机关应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。

第十章 附 则

第五十三条 人大机关所属参照公务员法管理、执行行政单位财务和会计制度的事业单位和社会团体的国有资产管理，依照本办法执行；其他事业单位和社会团体的国有资产管理，执行事业单位国有资产管理的有关规定。
人大机关所属独立核算的企业执行企业国有资产管理的有关规定。
第五十四条 本办法自2008年1月1日起施行。此前制定的有关人大机关国有资产管理的规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。
论土地承包经营权流转制度的完善

杨向晖


摘 要

　　农村土地承包经营权的流转这一重要的物权变动行为，引起社会的广泛关注及讨论。土地承包经营权流转制度是我国农村土地制度的一项重要内容。实行土地承包经营权健康有序地流转，对优化配置农村土地资源、稳定和发展农村经济，推进我国农业的现代化进程，具有重要的现实意义。本文在分析农村土地承包经营权的概念及特征的基础上，揭示了我国农村承包经营权流转所面临的制度缺陷及现实问题，对如何完善我国土地承包经营权制度提出了一些对策和建议。

关键词：土地承包经营权；流转；完善


　　众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制,以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。

一、土地承包经营权流转的概念及特点

（一）土地承包经营权流转的概念

　　我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1]；还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：
　　第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。
　　第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。
　　第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。

（二）土地承包经营权流转的特点

　　根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：

1、土地流转规模扩大，速度加快
　　自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。

2、土地流转区域不断扩张
　　过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。

３、土地流转形式多样化

　　目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。

4、土地流转的利益分配的多样性

　　农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。

二、土地承包经营权流转制度所存在的问题

　　我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。

（一）土地承包经营权流转制度的立法缺陷

1、土地产权规定不明确
　　土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡（镇）集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。