进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作制度　

洪碧华


在体制转轨、社会转型的新形势下，因社会分配关系和利益格局调整而引起的人民内部矛盾日益突出，不稳定因素增多，影响治安秩序、制约经济发展。为此，建设一个完善的矛盾纠纷调处机制，及时、有效地化解矛盾，防微杜渐，这对创建平安家园，构建和谐社会具有十分重要的意义。
一、矛盾纠纷排查调处机制的现状
（一）队伍建设状况。基层乡镇政府、村居自治组织已普遍建立调委会，每个调委会均配有主任和调解员1-3名，人员一般为兼职，初步形成了纵向包括乡镇调委会—-村（居）调委会—-片区（组）调解员的三级调解网络，横向包括综治、法院、公安、司法、民政等有关部门和工青妇群团组织齐抓共管、社会各界共同参与的矛盾纠纷大排查、大调解工作格局。
（二）工作机制状况。现行的人民调解组织是在司法行政机关和人民法院管理与指导下进行工作的自治性组织，主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的争执。普通民间纠纷由专门的基层调解组织分级进行调解，具体有乡、村（居）、组的调解机构和人员，即对简易纠纷能直接调处的，由片区（组）调解员调处，对较大的纠纷由村（居）调委会调处，疑难纠纷则交由乡镇一级调委会调处。在调解制度方面，各级调委会普遍建立了调委会及调解员岗位责任、纠纷登记、纠纷排查、纠纷信息报告反馈、社情报告、联防联调、协调配合等制度。
　　（三）保障机制状况。乡镇（场）调委会比较正规，条件又好，大都设有专门的调解室，工作经费基本能得到保障，而村（居）调解会条件较差，一套人马几个牌子，主任身兼数职。在农村，由于取消村提留、取消农业税，村财较少，大部分调解委员每月只有几十元工资；经济发达地区待遇就高，还有电话费补贴。
二、当前矛盾纠纷排查调处机制存在的主要问题
（一）办公条件简陋。大多数乡镇调委会缺乏交通通讯工具，有的调委会还没有办公室或调解室。同时约有30%的村（居）调解组织不够健全，片区或村民小组调解员网络建设有待加强，有的村尚未建立调解员或信息员，有的村没有办公场所，日常工作不能很好开展，形同虚设，群众很难找到人，以致矛盾纠纷不能及时解决。
（二）经费保障不足。由于地方财政困难，人民调解工作经费无法及时落实到位。不少乡镇特别是村（居）调解组织的办公费用及调解员的误工补贴（或工资）经常被拖欠，待遇很低，每人每月只有30—50元的工资，一定程度的影响人民调解员的工作积极性。当然大部分调解员不计较个人得失，讲服务、讲奉献。
（三）运作不够规范。有些调解员在调处矛盾纠纷过程中，存在调解程序和调解文书的制作上不够规范的现象。存在重结果、重口头、轻程序、轻文书等问题，有的口头调解，根本就没有询问笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，口说无凭，难以作为时效中断的依据。存在一次性调解成功率不高，反悔多，上法庭多的现象。
（四）调解机制亟待完善。人民调解是调处民间矛盾纠纷的法定活动形式，是一项具有中国特色的法律制度。它不仅在国内被誉为“政法工作的第一防线”，还在国际上被誉为解决矛盾纠纷的“美好制度”、“东方经验”、“东方一枝花”。尤其是随着我国实行“法德并举，法治与德治相结合”后，人民调解制度更加迸发出无限生机。然而，这一制度亟待完善，它适应不了新形势的发展需要，近几年来，调解数量大幅度下降，80年代，人民调解纠纷的数量与全国法院一审民事案件受理数量相比是17：1。而2001年的比例是1.7：1。原因是多方面的，主要是调解协议缺乏法律效力，当事人可以随时反悔，挫伤了人民调解员的工作积极性；调解工作不规范，调解员理论水平有待提高；调解制度有待进一步完善。
三、加强矛盾纠纷排查调处机制建设的具体对策
矛盾纠纷排查调处机制建设是一项系统工程，必须加强领导，创新机制，坚持“统一领导、协调有力、职责明确、运作规范、工作高效”原则，全民动手，齐抓共管，具体做好如下工作：　
（一） 健全领导责任机制。强化领导责任，推行一级抓一级，一级对一级负责，是成功预防和化解矛盾纠纷的重要保证。搞好矛盾纠纷排查调处工作，维护社会稳定，是全党全社会的共同任务。一是各地区各部门要切实负起责任，把这项工作摆上重要议程，建立领导责任制，形成党政一把手负总责，分管领导具体负责，综治委牵头协调，职能部门各负其责，狠抓落实的工作格局。对可能由民事小纠纷转化成刑事恶性案件或大规模群体性事件的矛盾纠纷或苗头，党政主要领导要靠前工作、亲自调处、亲自督办、亲自疏导化解。要舍得花费精力想平安，要舍得组织人力保平安，要舍得挤出财力买平安，真正落实“守土有责、保一方平安”的政治责任。同时要落实社会治安综治责任制，解决好群众关心和反映强烈的热点、难点问题，密切注意掌握社情民情，有效防止和避免出现群体性事件。在调解过程中，必须坚持属地管理的原则，强化矛盾纠纷发生地的责任，并相应明确各单位“一把手”为第一责任人，如乡镇（场）调委会对全乡镇（场）矛盾纠纷的排查调处负责，村（居）调委会对本地的矛盾纠纷排查调处工作负责，二是把基层党组织这个战斗堡垒建设好。要紧紧围绕调整经济结构、发展区域经济、增加群众收入、维护社会稳定来搞好基层组织建设。保持党的先进性，协调好基层两委的关系，提高其凝聚力和战斗力。三是稳步推进社区民主政治建设，实行政务公开和民主管理。凡是群众关心的问题都要尽量及时公开，提高群众对重大决策的民主参与程度、必要时，举行民主听证会；落实好税费改革、征地拆迁各种补偿款发放，真正做到给群众一个明白，还干部一个清白。四是大力提高干部队伍的素质。耐心做好群众工作，帮助群众解决实际困难，密切党群干群关系。广大干部要加强理论学习，提高素质。及时分析和研究的新情况、新问题，增强新形势下下处理突发性事件能力。各级领导干部更要树立“以人为本”、“管理就是服务”的意识，以人民满意为最高标准，促进思想作风转变。
（二）健全层级管理机制。一是乡镇层面，由于矛盾纠纷原因多方面，因此，必须采取不同方法方式加以解决。对于邻里、赡养、婚姻、继承等一般民间纠纷，由乡镇调委会、矛盾纠纷排查调处中心，尤其是司法所要满腔热情地接待调处；对重大复杂的矛盾纠纷由公安派出所和法庭认真依法调处；对时间长久、一时难以查明原因，且工作量大，涉及到多方面的矛盾纠纷，由乡镇（场）综治委牵头，协调有关部门，形成整体合力，及时解决矛盾纠纷。二是村级层面，村调委会负责调处本村较大的纠纷，片区或小组调解员或信息员负责调处本片区或小组内的一般性纠纷并提供社情信息。总之，要充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，形成全方位的点、线、面三级防范调解机制。防止矛盾纠纷激化，把矛盾纠纷化解在基层。同时坚持“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，实行分级负责、归口调处，各部门任务明确、职责分明，坚持一级抓一级，层层抓落实的负责机制，把矛盾纠纷排查调处工作的出发点和落脚点放在预防上，建立信息、排查、回访等预防机制，变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。工作中，各级调解组织要深入群众调查研究，及时掌握矛盾纠纷发生情况、特点和规律，积极预测，超前防范，坚持抓早、抓小、抓苗头，做到预防与化解纠纷相结合。
（三）健全综合治理机制。人民调解委员会是的调解民间矛盾纠纷的法定组织。各地乡镇、村（居）都必须依法设立建立调解委员会，同时在片区或村民小组配备调解员或信息员。为加强矛盾纠纷排查调处工作的领导和协调，可在县一级成立矛盾纠纷排查调处工作协调小组或人民调解工作协调小组，在乡镇（场）一级成立人民调解委员会。同时在乡与乡之间、村与村之间、县与乡、乡与村之间，建立上下贯通、纵横交织的调解联动网络。特别是在乡镇（场）一级可确定国土、村建、林业、民政、计生、妇联、团委、老龄委等部门为矛盾纠纷排查调处联动单位，通过加强网络管理与协调，积极促进各调解组织规范运作。这样当发生比如土地、林权等等纠纷时，由国土、村建、林业等有关部门共同参与，有利于更好地解决纠纷。与此同时，可以开展联片调解，即组织法官和人民调解员巡回办案，依法调解，以案释法，调解一案，教育一片。
　　（四）健全法制教育机制。使公民知法、懂法、守法是减少矛盾纠纷的前提。按照“防重于治”的原则，结合普法宣传，深入开展“法律进农家、矛盾化基层”活动，把群众的普法教育与化解矛盾纠纷结合起来，使大家学会用法律手段解决矛盾纠纷，真正把化解矛盾纠纷纳入法制轨道，从根本上加以解决。
（五）健全制度运作机制。一要建立矛盾纠纷月排查分析例会制度。乡镇（场）综治委要每半月召开一次分析例会，主要听取本辖区前半月的治安状况、纠纷调处情况报告；排查近期各辖区可能出现的各种不稳定因素，分析纠纷的新情况、新特点、新动向；研究重大复杂疑难纠纷或跨镇（村）纠纷案件的调处方案和防激化措施；交流纠纷调处工作经验，安排下一步纠纷调处工作。二要建立工作责任制度。村调委会对当地发生的纠纷情况和可能发生纠纷的苗头、隐患，要深入进行排查，及时调解，并定时上报。乡镇调委会对本辖区各村发生的纠纷和可能发生纠纷的苗头、隐患进行汇总分类：对重大疑难纠纷及时报告；对依法属于某个部门调处的，移送某个部门并配合调处。三要实行包案调处制度。将每起纠纷具体落实到每个调委会和调解员身上，做到“四定”、“三包”，即定牵头领导、定责任单位、定责任人、定办结时限，包调处、包跟踪、包反馈。四要建立调处工作报告制度。村、乡之间每半月报一次，乡向县每月报一次，如有重大纠纷调处情况应随时报送。上报的材料包括调解数量、主要类型、纠纷的特点、动向和规律；解决办法，预防措施等。　　
(六)健全后勤保障机制。一要强化基础设施建设。各级调解组织要做到有办公室或调解室、有牌子、有印章、有调解工作台帐，有调解例会和调解记录，有纠纷登记薄。各级各部门要确实重视这项工作，对于调解员要给予一定的工资或补贴，调动其工作积极性。二要抓好基层调解员的培训。由于人民调解员来自村（居）民委员会成员或选举产生的群众。大多数没有经过专业的训练，法律素质不高，因此，搞好调解员的培训，做好调解工作的一项重要的基础性工作，各级综治委、司法行政机关、人民法院肩负着管理或指导人民调解工作的职责，必须抓好这项工作，可以采取集中培训、个别咨询的方式进行，不断提高调解员的素质。三要抓好经费保障。贯彻落实最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和省委、省政府《进一步加强新时期规范化调委会建设》决定，建议通过法定程序，将调解经费列入财政预算，也可以设立矛盾纠纷排查调处基金，倡导社会各界捐资，确保调解、奖励经费充足、稳定，为搞好人民调解工作提供坚强的后勤保障。





广东省汕头市人民政府


第70号


　　《汕头市公用移动通信基站管理规定》已经2003年4月17日汕头市人民政府第十届85次常务会议审议通过，现予发布，自2003年8月1日起施行。

　　　　　　

市　长 李春洪
　　　　　　二○○三年五月八日

　

　（此件在《汕头市人民政府公报》刊发，不再发文）



汕头市公用移动通信基站管理规定

　　第一条　为加强本市公用移动通信基站的管理，维护空中电波秩序，保障公用移动通信的健康发展，根据《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国电信条例》、《广东省无线电管理实施办法》，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称的公用移动通信，包括模拟移动通讯、数字移动通讯、集群移动通讯、卫星移动通讯和无线市话通讯等。
本规定所称的公用移动通信基站（以下简称基站），是指在一定的无线电覆盖区中，通过移动通信交换中心，与移动通信用户设备终端之间进行信息传递的无线电收发信台站。
本规定所称的公用移动通信经营者（以下简称经营者），是指依法获得基础电信业务经营许可，获准在本市建设移动通信网络，并向社会公众提供移动通信业务的单位。
　　第三条　凡在本市行政区域范围内设置、使用基站的经营者以及涉及相关活动的单位和个人，必须遵守本规定。
　　法律、法规另有规定的，从其规定。
　　第四条　市无线电管理机构负责对本市基站的设置、使用实施统一管理。
各级公安、规划与国土资源、信息产业、建设、城管、城市管理行政执法、环保、经贸、卫生等部门，依照各自的职责权限，协助市无线电管理机构实施本规定。
　　第五条　基站的设置应符合公用移动通信发展需要，坚持合理布局、资源共享的原则，提倡联合建设使用基站。
城市公共设施的行政主管部门应当为各方经营者共享基站资源提供便利。
任何经营者不得通过签订排他性协议等方式独占基站资源。
　　第六条　基站选址应注重城市景观，尽量避开城市的重点建筑物、标志性建筑物、城市主要出入口和重要场所。
禁止在党政机关、医院、学校、幼儿园院内和军用电磁环境保护范围内设置基站。
　　第七条　经营者应当根据基站选址要求和经营需要，于每年年底前提出下一年度基站设置需求，报市无线电管理机构备案。
经营者提出的年度基站设置需求中，基站布局或选址与其他经营者的基站设置有重复的，市无线电管理机构应当给予协调。
　　第八条　经营者需设置基站的，应按下列程序办理有关手续：
　　（一）经营者持下列材料，向市无线电管理机构提出基站选址确认及建站申请：
　　1、基站设置的详细选址计划；
　　2、公用移动通信经营许可证复印件；
　　3、使用无线电频率的有效批准文件复印件；
　　4、营业执照复印件；
　　5、市无线电管理机构认为应该提交的其他材料。
　　（二）市无线电管理机构收到经营者的申请后，应在30个工作日内组织相关行政主管部门进行基站选址确认、电磁环境测试和电磁兼容分析后，向社会公开征询意见，并对是否符合本规定的选址要求进行审查，经审查同意的，发给设置基站文件；经审查不予同意的，书面通知经营者，并说明理由。
　　（三）经营者在收到市无线电管理机构同意设置基站的文件，并落实相关场地及依照有关法律、法规的规定办理相关手续后，方可进行基站建设。
第九条　经营者在进行基站建设过程中，应采取积极有效措施尽量减少对居民群众的影响。
经营者进行基站设备的安装，必须先填写“设置无线电台（站）申请表”和“无线电台（站）技术资料申报表”，报市无线电管理机构审批。安装时不得改动建筑物外观，危及相关建筑物的安全。
　　第十条　坡地、高山、城乡建筑物或者其它场所的所有者和管理者，对未经市无线电管理机构选址确认及同意设置基站的，不得擅自为经营者提供设置基站的场地。
　　第十一条　经营者应在基站建成后向市无线电管理机构提出验收申请，同时提供下列材料：
　　（一）基站设计文件和频率配置资料；
　　（二）基站设备技术资料；
　　（三）基站电磁辐射测量报告书。
　　第十二条　市无线电管理机构应在收到经营者基站验收申请后30个工作日内，组织相关行政主管部门对基站设施技术标准等项目进行验收。验收包括以下项目：
　　（一）确认站址使用是否具备合法文件；
　　（二）确认基站的各项参数是否经过批准；
　　（三）检查、检测基站设备的主要指标是否符合国家有关规定。
基站经市无线电管理机构验收合格，并取得《中华人民共和国无线电台执照》（以下简称无线电台执照）后，方可投入使用。
　　市无线电管理机构在基站验收合格后，应将基站资料报省信息产业部门备案。
　　第十三条　基站的使用，应当具备下列条件：
　　（一）无线电设备符合国家技术标准；
　　（二）经营者有相应的技术人员及管理措施；
　　（三）电磁辐射标准符合国家标准；
　　（四）法律、法规规定的其他条件。
　　第十四条　基站无线电台执照按国家有关规定实行每年一次的年检验制度。具体办法由市无线电管理机构另行制定。
　　第十五条　基站变更核定项目的，应当向市无线电管理机构办理变更手续；停用或者撤销的，应当向市无线电管理机构办理停用或注销手续，缴回无线电台执照。
　　第十六条　任何单位和个人不得擅自拆迁投入使用的基站设施。特殊情况必须拆迁的，应当征得相关经营者的同意，由提出拆迁要求的单位或者个人承担拆迁所需费用，赔偿由此造成的经济损失。
　　第十七条　任何单位和个人不得阻挠经营者依法从事基站的设置和维护。
　　从事施工、生产、种植等活动时，不得危及基站设施，妨碍基站正常工作；特殊情况可能危及基站设施安全时，应当事先通知相关经营者，并负责采取必要的安全防护措施。
　　第十八条　经营者违反本规定第八条规定，未经批准擅自择址建设基站的，由市无线电管理机构责令停止运行，限期补办手续；情节严重的，可处以1000元以上5000元以下的罚款；对不符合设置条件的，应予以查封，或者扣押、没收设备。
　　第十九条　经营者违反本规定第十二条规定，未经验收擅自使用基站的，由市无线电管理机构责令停止运行，限期补办验收手续；情节严重的，可处以1000元以上5000元以下的罚款；对经验收仍不合格的，应予以查封，或者扣押、没收设备。
　　第二十条　经营者违反本规定第十四条、第十五条规定，不履行基站无线电台执照年检验以及擅自变更基站核定项目的，处1000元以上5000元以下的罚款。
　　第二十一条 所有者和管理者违反本规定第十条规定，擅自为经营者提供设置基站场地的，由市无线电管理部门予以警告，可并处以1000元以上5000元以下的罚款。
　　第二十二条　单位和个人违反本规定，阻挠经营者依法从事基站的设置和维护，损害基站设施或者妨害基站正常工作的，应当恢复原状或者予以修复，造成损失的，应承担相应的民事赔偿责任。
　　第二十三条　无线电管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级行政机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十四条　当事人对行政处罚或行政强制措施不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第二十五条　本规定自2003年8月1日起施行。