【摘要】2010 年10 月,最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》),标志着人民监督员制度在历经七年的试点运行后实现了全面推行,也标志着人民监督员制度的宏观架构和微观制度设计在实践探索中不断改进并走向相对成熟和完善。《规定》运行一年多来,促进了人民监督员制度的发展,但也暴露出许多问题,如在法律依据、人民监督员选任主体、选任方式以及监督程序设置等方面尚有不完善之处,亟待予以完善。
【关键词】人民监督员 外部监督 监督程序 完善
人民监督员制度是检察机关在我国司法改革的宏大背景下主动接受社会监督的一项制度创新,自2003 年开始在我国试行,在历经七年试点后,在学界和实务界的不断探索下,最高人民检察院于2010年10月26日颁布了《关于实行人民监督员制度的规定》,全面推行人民监督员制度。该制度的有效实施,对于从外部加强对检察机关的监督,促进检察权的公正行使,具有非常重要的意义,引起了社会的广泛关注。但是,目前我国人民监督员制度建设中尚存在诸多缺陷和不足,亟待法律层面的进一步完善。本文将从我国人民监督员制度实施中存在的问题及完善两大方面进行探讨。
一、人民监督员制度实施中存在的问题
《规定》运行以来,对人民监督员制度的规范、深化发展,起到了积极作用,但在实践操作中,也暴露了诸多不足,主要表现在以下几个方面:
1、人民监督员制度的实施缺乏直接的法律依据。
我国《宪法》第41 条和第27 条作为人民监督员制度的宪法依据,《人民检察院组织法》第7 条的作为人民监督员制度的法律依据,均为原则性、间接性规定,可操作性不强,无法为人民监督员制度提供直接的、足够的法律支持。截止目前,我国专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院于2010 年10 月颁发的《规定》。尽管该规定内容详尽具体、可操作性较强,但它仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩。
2、人民监督员选任方式存在先天不足
从本质上讲,人民监督员的监督是一种社会监督,属于一种“体外”监督。因而人民监督员的选任及其监督权的取得,不应该来自于被监督者。但是,根据《规定》,从确定人民监督员的名额、地区分布,到对推荐和自荐人选进行考察、拟任人民监督员人选的提出,乃至选任决定的做出和聘任证书的颁发,这一系列的行为主体都是检察机关。如此,目前的人民监督员选任方式存在一个的先天缺陷,即“检察机关自己请人监督自己”。这样,人民监督员自身的中立性和公信度会相应受到削弱,一定程序上会影响社会公众对人民监督员监督效果的认同。
3、人民监督员选任条件大众化,缺乏专业性
根据《规定》,人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共包括七种,案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见对受监督的检察机关的最终决定和案件的处理有着直接的影响。因此,人民监督员的监督是一种专业性、实质性的监督,需要其具备刑法、刑事诉讼法等实体和程序法律方面的专业知识。根据《规定》第4 条,目前人民监督员的选任条件相当宽泛,更无具备相关法律知识的要求,从而导致人民监督员大众化倾向明显。
4、监督程序设置不尽合理
“程序是看得见的正义”,人民监督员制度程序的制度化、规范化,对于增加程序的可操作性,实现人民监督员的监督权,无疑十分关键。根据《规定》第28条的规定,人民监督员对案件的了解是书面的、间接的,本身并不参与案件的调查和审理。一般说来,这种只对案件书面审理的情况,只适用于事实清楚,法律规定明确的案件。显然,送请人民监督员监督的案件并非都是如此。
同时,根据《规定》,人民监督员在案件承办人介绍案情、说明拟处理决定(意见)的理由和依据,以及简要回答相关问题之后,要当场进行评议、表决和提出监督意见,而没有为其提供充分的准备时间。在目前我国人民监督员大众化的情况下,要使其短时间内准确地把握案件事实以及法律适用情况,并进而提出客观、公正、有参考价值的监督意见并不是一件容易的事情。
5、人民监督员监督效力问题
制度运行中的效力及其与效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本标准。制度的效力从本质上看就是一种拘束力。从试点到全面推行,有关监督效力的推进步伐缓慢,没有取得实质性地突破。相反《规定》中省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。
6、人民监督员缺乏硬性问责规定
《规定》在第20条对人民监督员履行监督职责作出了原则性的规定,但对于承担什么样的法律责任,却只字未提。人民监督员的监督意见对检察机关具有程序上的效力,实体上也具有一定程度的影响力。目前的相关规定使人民监督员的责任约束很少,使人民监督员的权力和责任明显失衡。
二、对进一步完善人民监督员制度的建议
虽然人民监督员制度已经全面推行,但制约其发展的因素仍然存在,在人民监督员制度走向规范化阶段的未来,我们需要对《规定》进一步完善,以期待人民监督员制度的深化发展。
1、 完善人民监督员法律规范体系。
目前,我国人民监督员制度的直接法律依据仅仅是最高人民检察院颁布的一系列部门规章,使人民监督员制度的推行和实施缺乏权威性、严肃性。应以现有相关立法为基础,不断完善中国特色的人民监督员法律规范体系。首先将规范人民监督员制度的立法由最高人民检察院的部门规章上升到国家法律层面,保证检察机关正确行使权力,有效防止权力滥用,规范人民监督员的监督行为,健全监督程序。待条件成熟时,再专门针对人民监督员制度进行专门立法,对人民监督员的法律地位、任职条件、选任程序、监督程序、范围、程序和效力等作出全面、具体的规定。
2、科学设定人民监督员选任方式。
人民监督员的选任方式问题,人民陪审员的选任方式可资借鉴,即由对检察机关有监督权的机关——各级人大常委会来组织选任。这种方式既可以克服目前由检察机关自己选任自己的监督人方式所导致的弊端和不足,又可以体现人民监督员广泛的代表性和民主性,同时还可增强人民监督员监督的社会公信力和社会责任感。
3、在大众化基础上,加强专业性